破解“供强需弱”：从中央经济工作会议看服务业的战略新定位

2025年12月召开的中央经济工作会议（以下简称“会议”）指出，我国经济顶压前行、向新向优发展，展现出强大的韧性和活力，在经济社会各领域取得了重要成绩。同时，会议也清醒地指出，当前经济发展仍面临不少老问题与新挑战：外部环境变化影响加深，国内“供强需弱”的结构性矛盾突出，重点领域风险隐患较多。

这一判断，既充分肯定了经济运行的总体成效，也直面了进入新发展阶段后集中显现的深层次矛盾。需要强调的是，“供强需弱”并不仅仅是需求不足的问题，还有供给结构与需求结构之间的错配。从需求端看，关键在于如何协调好投资与消费的关系；从供给端看，则在于如何处理好制造业与服务业的关系。这两组关系相互交织，共同决定了内需能否有效扩大、国内大循环能否顺畅运转。

在这一背景下，服务业因其独特地位——既连接着供给与需求，也连接着投资与消费——成为破解当前结构性矛盾的重要突破口。正因如此，本次会议部署的2026年八项重点任务中，有多项明确聚焦服务业发展，值得高度关注。

一、释放服务消费潜力，以供需适配扩大消费

随着居民收入水平提高，我国消费结构正从以食品、衣着等生存型商品消费为主，加快转向教育、文旅、养老、托育等发展型和享受型服务消费。这一转变推动经济从农业和基础工业主导向高技术制造业与现代服务业协同演进。这个过程不仅体现为“投资于物”的升级，更要求“投资于人”与之紧密结合，切实服务于二十届四中全会强调的“推动人的全面发展”这一根本目标。

当前，商品消费增速整体放缓，而优质服务供给明显不足，导致大量潜在服务需求未能有效释放。为此，会议在“坚持内需主导”这一首要任务中，明确提出要扩大优质商品和服务供给，补齐服务业供给短板，释放服务消费潜力。

中财办有关负责同志进一步解读指出：⽀持有条件地区推⼴中⼩学春秋假，全面落实职⼯带薪错峰休假制度。这方面的政策已经初见成效——2025年新增了春节、劳动节各1天假期，供给端全年工作日减少约0.8%，需求端节假日增加约1.7%，一定程度上缓解了供需缺口。

数据显示，2025年上半年社会消费品零售总额同比增长5%，明显强于上年同期的3.5%。若2026年推⼴春秋假并落实带薪错峰休假，有望进一步激发服务消费活力。

此外，在“坚持民生为大”的重点任务中，会议部署推进教育资源布局结构调整，增加普通高中学位和优质高校本科招生规模，实施康复护理扩容提升工程等举措，均与服务业密切相关，不仅凸显了服务业在改善民生中的关键作用，也为释放服务消费潜力提供了重要支撑。

二、以服务扩容促进就业，疏导制造业“内卷”

当前就业形势面临新变化、新挑战。会议明确，2026年将继续强化就业优先政策，实施稳岗扩容提质行动。而服务业作为我国就业的主渠道，2024年吸纳就业人员近3.6亿，占全国就业人员比例的48%，远超农业和工业。然而，近年来尤其是疫情之后，服务业就业增长趋于相对的停滞。

因此，亟需通过提振服务业，特别是劳动密集型服务业，来稳定和扩大就业空间。同时，相对于制造业的资本密集型特征，服务业更具有劳动密集型和人力资本密集型的特点。因此，服务业的就业占比上升，也有助于在初次分配中提升劳动者的收入分配占比，有助于实现城乡居民增收计划。

值得注意的是，在“加紧培育壮大新动能”的重点任务中，会议将“制定服务业扩能提质行动方案”置于“实施新一轮重点产业链高质量发展行动”之前，凸显了服务业作为供给端新动能的战略地位。

二十届四中全会通稿也强调了服务业也是实体经济的一部分，并将“促进服务业优质高效发展。实施服务业扩能提质行动”摆在突出位置。只有服务业充分发展，重点群体的就业渠道才能拓宽，居民就业和收入预期才能有效改善，进而促进服务业和制造业之间的良性循环。

更重要的是，发展服务业还有助于疏导制造业领域的“内卷式”竞争。会议在“坚持改革攻坚”的重点任务中明确提出，要深入整治“内卷式”竞争。中财办有关负责同志的解读进一步指出，要引导⺠间投资向⾼技术、服务业等新赛道拓展。

相比制造业赛道日趋拥挤，服务业发展空间广阔，能够分流、疏导一部分投资。和标准化程度较高的制造业相比，服务业也更注重个性化与差异化，天然具有避免同质化竞争的优势。

因此，治理制造业“内卷”不能仅仅是做减法，也可以通过做加法来解决，或者说不能仅靠制造业内部调整，而应从更宽广的视角，通过发展服务业实现有效疏导。

三、通过发展服务业推动高水平对外开放

在“坚持对外开放，推动多领域合作共赢”的重点任务中，会议提出“有序扩大服务领域的自主开放”。我国在制造业领域的比较优势越来越突出，而发达国家在服务业领域更有比较优势，多年来，其对华直接投资中服务业占比持续上升。扩大服务业开放，不仅有利于引进先进技术和管理经验，也为深化国际合作开辟了新空间。

同时，会议明确提出“鼓励支持服务出口”。尽管我国是全球制造业最大出口国，长期保持商品贸易顺差，但服务贸易仍存在较大逆差，2024年约为2300亿美元。

在全球服务贸易快速增长、服务贸易在国际贸易中地位不断提升的背景下，提升服务业国际竞争力，这已经成为建设贸易强国的必然要求。由于服务贸易具有无形性特点，传统关税手段难以适用，服务业也因此成为我国外贸增长的新蓝海。

更重要的是，发展服务业不仅能释放消费需求、优化国内供需结构，还能助力国际收支更趋平衡。通过补齐现代服务业供给短板，既能更好匹配居民消费升级需求、改善就业与收入预期，也有助于推动经济增长模式从“投资-出口”驱动向以内需为主导转型。这一转型不仅有利于构建国内大循环，也将为我国更高质量参与国际循环创造有利的宏观环境，进一步提升我国与各国合作的互利共赢水平。

结语

当前，我国经济正处于由高速增长阶段迈向高质量发展的关键时期，结构性矛盾集中体现为“供强需弱”。而服务业作为连接供给与需求、投资与消费的重要纽带，正成为破解这一难题的关键抓手。释放服务消费潜力、以服务扩容促进就业、通过服务业推动高水平开放，不仅是扩大内需、稳定增长的现实路径，更是实现人的全面发展、构建新发展格局的战略支撑。

值得注意的是，“十五五”规划建议稿明确提出，“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，同时强调“实施服务业扩能提质行动”，这充分表明：制造业与服务业并非此消彼长的零和关系，而是互促共进、深度融合的有机整体。

唯有推动两者协同发展、良性互动，才能真正夯实现代化产业体系根基，畅通国内大循环，塑造国际竞争新优势。面向未来，只要坚持系统观念、强化统筹协同，就一定能在制造业与服务业的深度融合中，不断开辟高质量发展的新境界，为全面建设社会主义现代化国家注入更加强劲而持久的动力。

作者徐奇渊系CF40成员、中国社会科学院研究员，本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿，未经许可不得转载。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。