打破需求不足的政策选择

当前中国经济的供强需弱矛盾突出。内需不足仍然是当前经济运行的主要制约因素，2026年经济持续改善的关键在于扩大内需。中国有充裕的扩大内需政策工具，难点在于究竟使用什么样的政策工具、采取多大的政策力度扩大内需，这在目前的宏观经济政策讨论中还存在诸多争议。

更充分地认识需求不足的危害、理解需求不足的原因，有助于我们在扩大内需的政策选择上坚定信心，精准发力，早日打破需求不足局面。

为什么要高度重视扩大内需

1. 需求不足的直观危害

需求不足最直接的后果是企业商品和服务的销路不好，这会带来一系列的连锁反应：

（1）企业收入和盈利下降，破产企业大幅增加，没有破产的企业不愿意投资扩张。

（2）全社会新增就业机会大幅下降，产能利用率下降，劳动、资本得不到充分利用，实际GDP（国内生产总值）增速低于潜在GDP增长，带来巨大资源浪费。

（3）全社会的财富缩水。企业盈利下降同时会带来企业估值下降、土地和房地产价格下降。

（4）信心和预期弱化。企业盈利下降、劳动收入下降和财富缩水如果持续得不到改善，企业和居民对未来的预期和信心不断弱化。

2. 需求不足的不太直观的危害

需求不足还有些危害不是很直观。比较突出的有：

（1）对营商环境的不利影响。需求不足环境下，不仅是企业盈利和居民收入下降，政府税收也显著下降。以中国的情况来看，需求不足带来的不仅是政府税收下降，地方政府土地收入也显著下降。

过去两年，很多地方政府的综合财力大幅下降。地方政府对企业的欠账大量增加，地方政府为了应对支出压力会加强税收征管力度，各种罚款也增加，极个别地方甚至出现了“远洋捕捞”现象。

（2）对对外经贸关系的不利影响。需求不足环境下，进口动力减弱，企业在本国市场竞争激烈且难以盈利，出口和出海成为很多企业的选择，贸易顺差不断放大，这可能引起贸易伙伴的不满，有些贸易伙伴或将采取关税和非关税壁垒保护国内产业。

（3）对收入分配的不利影响。需求不足环境下，劳动力市场竞争力最弱的群体往往最先减少劳动时间、降低工资甚至丢掉工作，而这些竞争力最弱的劳动群体往往是中低收入群体，收入分配恶化会因此加剧。

（4）对新生力量的不利影响。需求不足环境下，企业首选的往往是减少新增员工、减少新增项目，企业选择先活下去再谋发展，新生力量在需求不足环境下受到更大冲击。

（5）对金融体系稳定的不利影响。需求不足环境下企业和居民的偿债能力下降，资产价格下降，金融机构不良率上升，这些会威胁到金融体系稳定。需求不足的危害还不止这些，需求不足影响的是整个经济系统，经济体系中的方方面面都会受到负面影响。

3. 中国当前经济运行最突出的制约因素是需求不足

就中国近年来的情况看，经济运行的典型特征是供给强、需求弱。

看供给方，中国在产业升级方面取得了长足进步。不仅“新三样”成绩斐然，中国在农业经济作物、中高端制造业和部分服务业领域取得了生产率快速进步。中国在越来越多的领域成为新的世界冠军，中国制造的全球市场竞争力持续提升，越来越多的产业快速迈入高质量发展阶段。

但是在这样的背景下，这些年中国经济仍然存在预期偏弱、就业和居民收入增长压力较大、企业“增产不增收”等问题。这些都是非常典型的需求不足的表现，需求不足成为经济成长的主要矛盾。着力解决好需求不足问题，中国经济的面貌会有更明显的改善。

为什么会有内需不足

需求不足是数量众多的居民和企业相互作用的结果，是个非常复杂的经济现象。从微观个体的经验理解全社会的需求不足很难，需要借助一些抽象思维。得益于持续百年的研究，经济学界对需求不足有了较为系统的认识，可以把需求不足的原因分解为三个层面。

1. 经济发展阶段

需求不足是个“富贵病”。低收入、生产能力落后的国家绝大多数时候面临的挑战是供给不充分和通货膨胀，很少遇到需求不足。当一个国家的生产能力、收入水平成长到一定高度后，会越来越频繁地遇到需求不足的挑战。

学术界对此做出了两方面的解释：一是随着收入增长，在市场自发力量作用下，收入分配会越来越多集中在高收入群体，而高收入群体的边际消费倾向更低，这会造成全社会边际消费倾向下降。

二是随着收入增长，资本存量越来越高，资本边际回报率持续下降。一方面是边际消费倾向下降，另一方面是资本边际回报率下降，需求不足会更容易发生。

除了这两个原因，有研究者从人口年龄角度解释消费需求的下降。随着收入水平提高，预期寿命和退休后的生存时间延长，为了保持退休后的生活所需，家庭部门会减少消费。

还有研究机构从IT产业发展角度解释投资需求下降，就谷歌、微软、亚马逊、腾讯等这些新一代IT产业大公司而言，尽管企业的市场价值非常高，但是所需的实物投资非常少。

中国经济自2012年以来的宏观经济周期特征从“易热难冷”转向了“易冷难热”，需求不足更频繁出现。这与中国经济所处的发展阶段变化有很大关系。

2012年之前，中国经济处于工业化和城市化的高峰期，以钢铁、能源、化工、装备制造为代表的行业正处于快速发展时期，信贷需求非常高，由此带来的信贷增长和全社会购买力增长非常快，需求很旺，经济容易过热。

2012年以后，中国经济工业化的发展路径更加侧重质量提升而非数量扩张，很多硬件投资已经有了较好的基础，进一步扩大投资的空间收窄，投资增长和信贷需求显著放缓，由此所带来的全社会购买力也大幅下降，需求不足现象更频繁出现。

需求不足在进入经济更高发展阶段以后会更频繁出现，在每次需求不足出现之前往往都会有一个或者几个非常具体的诱因，或者说让需求不足突然显现出来的触发点。

2. 诱因

需求不足的诱发原因有很多，常见的诱因是房地产或者股票市场资产价格泡沫破灭。大萧条和日本“失去二十年”都是从资产价格泡沫破灭拉开序幕。前期过度的紧缩政策、外部经济环境的骤然变化、公共卫生事件也可能成为需求不足的诱因。

以中国几次比较突出的需求不足情况来看，1998年爆发的东南亚金融危机和2008年爆发的全球金融危机都触发了随后的需求不足，2020年暴发的新冠疫情和2021年下半年开始的房地产市场大幅下滑之后也出现了需求不足。

有各种各样的诱因会触发需求不足，但是仅凭诱因还远不足以完整地理解需求不足。股票市场价格泡沫破灭以后，后续还有一系列的市场连锁反应会放大需求不足。

3. 市场失灵

市场失灵是需求不足最重要的环节。通过一个例子可以更好理解这个问题。假设房间里有A、B、C三个人，每个人的支出是其他人的收入，A的支出是B和C的收入，B的支出是A和C的收入。三个人之间的互动构成了一个经济体。

不管A最初有什么诱因，突然有一天不愿意花钱了，接下来这个系统会发生什么变化？当A突然不愿意花钱时，B和C的收入会下降。可以把B和C分别想象成企业和居民，企业的收入和盈利下降会减少投资，居民的收入下降会减少消费，B和C的支出会下降。

接下来又会发生什么呢，B和C的支出下降后A的收入又会下降，A的支出进一步下降，这样就形成一个A、B、C之间自我放大的负向循环。在这个过程当中，每一个经济个体的行为都是维护自身利益的理性行为，但是加在一起的结果是，每一个个体的情况都变得更糟糕，这是典型的市场失灵。

还需要指出的一点是，在A、B、C的自我放大负向循环当中，有快变量和慢变量之分。投资的波动幅度远大于消费的波动幅度，投资是快变量而消费是慢变量；企业盈利波动幅度往往远大于劳动者收入波动幅度，企业盈利是快变量而劳动者收入是慢变量。信贷和金融资产价格的波动幅度较大，也是快变量。

在自我放大负向循环中，投资、信贷、企业盈利这些快变量带动全社会收入下降，传递到消费和劳动者收入这些慢变量的下降，再进一步反馈到快变量上面。需求不足是快变量拉着慢变量一起下行。

就中国近年来的情况看，房地产市场经历了剧烈调整，随之而来的是地方政府税收和卖地收入大幅下降，地方政府支出增长受到限制。房地产投资和地方政府支出在全国总支出的占比很高，这部分支出下降以后，其他部门的收入，包括其他行业企业的收入和居民收入都随之显著下降，这又会引发新一轮的收入和支出下行压力，需求不足随之而来。

打破需求不足的政策选择

充分认识到需求不足的成因，才能有针对性地解决好需求不足问题。针对需求不足形成的原因，打破需求不足的应对政策面临四个方面的要求。

第一，打破需求不足，不求面面俱到，需要打破传递。需求不足背后有与发展阶段相关的结构性原因，有与经济周期相关或者外部环境变化这样的诱因。打破需求不足的策略，不是在短期内把各种各样造成问题的原因都解决了，而是打破需求不足的传递环节，尽可能地减少伤害。

通过调节收入分配提高低收入群体的收入，通过结构改革激发消费和私人投资，通过优化国际经济金融治理秩序减少外部冲击对中国的不利影响，这些都有助于扩大内需。但是，当内需不足比较严重的时候，这些策略往往并非政策首选。

一是因为这些改革政策会遇到较多掣肘，达成政策共识不容易，短期内未必能促成改革；二是哪怕促成了改革，这些改革需要较长的时间才能发挥作用，短期内对扩大内需的帮助有限；三是需求不足破坏力最大的地方在于自我放大的市场失灵，结构改革政策并不能有效解决这个问题，即便改革政策到位了，可能还是难以摆脱需求不足。

以宽松货币政策和扩张性财政政策为代表的逆周期政策，是打破需求不足的首选政策工具。选择这两类政策并非看不到需求不足背后的结构性原因，并非放弃结构性改革，而是在短期内尽快打破需求不足的传递链条。即便是在一些结构性矛盾没有及时解决的情况下，也可尽快阻断需求不足带来的伤害。这是打破需求不足更加务实也可行的做法，也是政策实践中普遍采取的做法。

逆周期政策和结构改革政策的结合是最理想的做法，前者是打破需求不足的传递链条，减少需求不足危害；后者是减少需求不足爆发的概率、提高经济的韧性与活力。这也正是中国目前的选择，逆周期政策和改革政策并用，但是在不同时期的着力点上还是要有所侧重，形成合理的政策配合。

第二，打破需求不足，需要跳出常态，跳出市场逻辑。正常经济环境下，每个经济主体按照市场逻辑行事，市场主体之间达成相互成就的共赢结果。需求不足环境下，每个市场主体按照市场逻辑行事，结果是每个主体的情况都会更加恶化。这种情况下，必须跳出常态、跳出市场逻辑的外部力量才能打破需求不足局面。

对于政府支出，正常市场运行状况下保持基本的财政收支平衡，对公共投资项目保持一定的收益回报要求都是合理选择。但是在需求不足环境下，坚守财政收支平衡或将造成财政支出收缩，坚守公共投资的收益回报会面临没有项目可做的局面，这些都会让需求不足更加严重。

必须站在财政之外的整体宏观经济层面看财政，站在单个项目收益之外的宏观经济收益看公共投资支出，才能用好政府支出的力量打破需求不足。逆周期财政政策的基本原则是政府支出增速大于名义GDP增速，这样才能通过政府的支出带动非政府部门的收入和支出水平提高。

对于货币政策，需要引导真实利率的充分下行，真实利率要低于中性利率才能对市场自发的需求回升起到持续支撑。真实利率是名义利率减去预期通货膨胀率，真实利率太高会遏制企业投资，遏制居民买房和购买耐用品，私人部门不具备可持续的自我恢复力量。降低真实利率，要求货币当局要根据通胀预期的变化充分下调政策利率，政策利率的下行幅度要大于通胀预期的下行幅度。

在政策利率已经贴近于零、下降空间很有限的情况下，可以通过量化宽松政策和货币当局对未来通胀目标的坚决表态，压低真实利率。就中国目前的情况而言，政策利率调整还有空间，货币政策发挥作用的潜力还很充裕。

第三，打破需求不足，是在和时间赛跑，用快变量拉着慢变量。需求不足是自我放大的负向循环，越早打破代价越低，时间越长代价越高。扩大需求的政策发力点有很多，消费、投资都能扩大需求，要找到事半功倍的政策发力点才能以更低代价打破需求不足。

政策发力点需要瞄准短期内能够有快速变化的变量，比如资产价格，比如政府举债和公共投资，这些变量可以在短期内有明显的较大变化。通过拉动快变量的快速回升，带动全社会支出和收入的回升，进而带动消费、居民收入这些慢变量的回升，这样能起到事半功倍的效果。如果把着力点放在了慢变量，花费很大政策资源带动的慢变量回升也很有限，这样就起不到事半功倍的效果。

扩大投资和扩大消费二者之间并非此消彼长的对立关系，而是相互促进的互补关系。从过去的经验数据来看，投资和消费高度正相关，二者绝大多数时间都是同涨同跌，这背后的原因在于投资和消费增长都会带动全社会收入提高，带动更进一步的投资和消费提高，特别是在需求不足，资源得不到充分利用的情况下，这种互补作用更突出。

第四，打破需求不足，要集中精力，要用歼灭战不用消耗战。当需求不足发酵并成为经济运行主要矛盾的时候，其他事情先放放，集中精力先解决好需求不足。需求不足环境下，很多经济矛盾甚至是社会矛盾集中爆发，需要解决的矛盾和问题线索很多，越是这种时候，越是要从宏观经济的大局角度想问题。集中精力打破了需求不足局面，很多问题可能就随之而去，不用再去一件一件解决。

打破需求不足的逆周期政策工具，无论是扩大政府支出，还是更加宽松的货币政策，难以避免地会遇到来自不同部门和群体的不同意见。坚定地用好、用足逆周期政策，把需求不足这个主要矛盾解决了，把经济运行总的势头搞对了，政策空间会随之打开，方法总比问题多。

逆周期政策工具的力度至关重要。逆周期政策如果低于市场预期或者与市场预期持平，那就很难起到扭转市场预期的作用，未来还需要耗费更多的政策打消耗战。逆周期政策的力度如果在某一个时间远远大于市场预期，就能改变市场预期，引导市场预期，让市场跟着政策预期的方向走，这样一场歼灭战不仅消耗更少的政策资源，而且效果也更突出。

作者张斌系CF40成员、中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长，本文来源于财经杂志，文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。