一、当前中国地方政府债务状况的总体评估

　　6月27日，国家审计署发布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，引起了全社会普遍关注。报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10,7174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67,109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23,369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16,695.66亿元，占15.58%。

　　（一）总体风险可控

　　整体来看，我国地方债务风险还是处于一个可控状态，较世界上公认的债务警戒线还有一定距离。

　　在学术和业界影响比较广泛的衡量政府风险的标准主要是欧洲1992 年制定的《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）。《马约》规定欧盟国家债务率（政府债务总额占GDP）60%。而根据审计署的公告，截至2010末，我国地方政府性债务余额10.7 万亿人民币，加上中央政府债务余额为6.75 万亿人民币，总计17.5万亿元，约占GDP 总量（39.7 万亿人民币）的44%，低于《马约》上限。相对主要发达国家，中国目前的债务率还处于较低水平。美国近日债务已经达到法定上限14.29万亿美元，占2010年GDP的100%。而日本债务率从1997年就已经超过100%，目前则接近200%。欧盟中债务状况较好的德国和法国，2009年的债务率分别为55.9%和68.4%。这些国家都高于中国目前的债务率。

　　其次，中央加地方公债总额与政府总财政收入相比仍较低。2010年政府总财政收入高达8.3万亿元。17.5万亿元的总债务相当于2010年政府总财政收入的2倍，这要远远低于美国的6.5倍。而且中国目前财政收入保持较高的增长速度，2011年上半年中国财政收入同比增长30%，2011年有望达到10万亿元。

　　此外，从资金运用来看，根据审计署发布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，中国地方债务逾70%的收益都用于基础建设融资以及土地收储，这些同样增加了政府的资产总量。在所用的资金中，约36.7%用于城市基础设施建设，24.9%用于交通运输项目，10.6%用于购买土地。这些投资共7.9万亿元，具有巨大的商业价值，加上中国政府手里掌握的大量资源，出现大规模的债务违约的可能性较小。

　　同时，中国的地方政府除了税收等收入之外，还拥有土地收入以及国有企业股权、已经盈利的一些基础设施等等，这些经过适当的财务安排，都可以支持这些地方债务的偿还。

　　虽然目前地方政府债务风险还处于一个整体可控的范围内，但是其局部的、阶段性的风险依然不容小觑，这主要体现在短期流动性风险较大、局部风险增大、以及短期内的局部风险较为集中。

　　（二）短期面临流动性风险

　　短期来看，少数地方政府债务面临较大的流动性风险。2011年以来，作为地方债务的主要融资平台，个别城投公司信用风险恶化，出现不同程度的违约事件，这也是地方债务潜在风险的一个信号。2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向其贷款银行发函称“即日起，只付息不还本”。2011年6月底，上海申虹投资发展有限公司宣布自本月起停止向银行偿还流动贷款并要求延长还款期，以及转化成以资产抵押的固定贷款。紧接着7月初传出消息，云南最大的平台公司——云南省投资控股集团有限公司为缓解债务危机进行酝酿资产重组。尽管经过适当的协调，上述风险得以化解，但是一些县一级的投融资平台的风险隐患依然明显存在。据审计署统计，有24.5%和17.2%的地方债务集中在今明两年到期，未来三年需要偿还的比例超过53%。偿债期限相对集中，增大了部分地方政府的偿债压力，提前了风险暴露的可能。由于一些债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，随着偿还高峰期的到来，部分地方政府的资金链将会面临流动性风险。

　　（三）局部可能存在一定风险

　　根据审计署的报告，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%；并且，由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，还有部分地区出现了逾期债务。

　　中国目前的高速增长，很大程度依靠投资拉动，这中间政府投资起到了重要引导作用，特别是在金融危机应对时期。虽然中央一直在努力调整经济发展结构，试图减少经济增长对投资的依赖程度，提高消费对经济的拉动作用。但短期内，投资对经济增长的拉动作用，是短期内难以改变的。在地方政府债务高筑的情况下，政府投资的空间受到很大压缩。

　　（四）局部的短期风险较为集中

　　部分地方政府债务资金来源比较单一，主要集中于银行信贷。从审计署的报告开看，地方政府性债务中有约8.47万亿元资金来自银行贷款，占全国债务总额的79%。需要防范宏观政策对地方债务风险的影响。2011年年初，中央中央为了抑制房价增长过快，实施了最严厉的房地产调控政策。房地产调控政策的实施，在抑制房价的同时，也减少了地方政府土地出让收入。而土地出让收入却是地方债务偿还的主要来源。从审计署的报告来看，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。地方政府迫于偿债压力，也不希望房价下降过快。

　　中央提出要建立1000万套保障房目标，同样是对地方政府债务的重要考验，首要面临就是建设资金的筹集问题。单靠地方政府财政预算拨款是几乎不可能的，而保障房的收益过低又无法吸引社会资金。在土地出让收入大幅减少的情况下，主要途径就是举债，银行信贷和债券则成为政府融资的主要方式。在保障房的建设方面，监管层在上半年严控普通房地产借贷的同时，还是给予保障房一定的支持。如，发改委在6月27日发出通知，明确了支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。人民银行、银监会也于8月5日联合发文规范保障性住房公共租赁住房的贷款。

二、地方政府债务形成原因何在

　　我国地方政府负债过高成因比较复杂，有着特定的历史背景，主要原因有财税体制、政府考核制度和宏观经济政策等几个方面。

　　1、分税制改革后，各级政府间事权和财权高度不匹配

　　94年实行分税制度后，地方财政所占全国总财政收入的比例不断下降，造成地方政府事权和财权高度不对称，地方财政收支严重失衡，导致了地方财政状况不断恶化。而《预算法》又规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这就使得地方政府无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，扩大预算外收入和借举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径，而在国家对预算外收入和收费进行约束后，举债成为地方政府更易于操做的工具而被广泛使用，导致地方政府债务大量积累。

　　2、不恰当的政绩观

　　部分地方各级官员对政绩工程的热衷，是推动地方债务的重要原因。中国目前实行的地方政府经济绩效考核模式，决定了地方政府领导为了能够进一步的升迁，需要通过地区经济发展成绩来为自己谋求晋升资本。而拉动经济增长最好的方式，就是加大投资，在预算资金有限的情况下，举债投资就成为地方政府的重要方式。在GDP增长论的政绩观的推动下，地方政府不顾地方偿债能力和负债结构争相举债，使地方债务规模不断上升。

　　3、地方财政制度不健全

　　地方财政制度不健全，也是地方债务规模不断扩大的原因。地方财政制度不健全，主要体现在分散管理、管理缺失以及多头管理方面。缺乏统一的债务管理机制，各自为政、多头管理，给债务信息统计、债务控制、债务资金使用效率以及债务监督等方面带来了的严重问题，进而造成债务存量不清、权责不明、规模失控。

　　目前很多部门都拥有很多预算外收支，这些并没有纳入政府一般预算范围中，财政部门很难对这些收支进行统筹和规划。由于这些部门拥有财政收支管理权，也就可以像财政部门那样，通过举债来调节财政收支。这些具有财政收入和财政行为的部门在资金紧缺时，往往绕开财政部门的监管而进行举债，致使政府债务不断增加，财政主体的多元化，使得地方债务比较散乱，加重了统计和管理的难度。

三、防范与化解地方政府债务风险的途径

　　（一）短期重点应对流动性风险措施

　　虽然目前地方债务整体还处于一个可控范围，但是随着未来几年短期债务的到期，地方政府将迎来偿债高峰，届时流动性风险将会成为重要的风险。作为偿还的主要来源的土地出让收入，在房地产调控的大压力，土地出让收入大幅下降。特别是，上半年央行连续的提高存款准备金率以及加息，使得市场资金量较为紧张。而监管部门2011年年中工作会议上明确，下半年要完善原有地方融资平台续建项目的规范工作，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目；对于到期的地方融资平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。这就断绝了不少地方政府和地方融资平台通过借新债还旧债和对旧债延期的方式来缓解偿债压力，使地方政府和地方融资平台的流动性风险进一步的增大。在当前环境下，拓展信贷之外的融资渠道、盘活现有资产就成为地方政府的应急选择。

　　1、减持上市公司股份

　　在土地出让收入大幅下降的情况下，地方政府或国资委手里掌握的上市公司股份，就成为地方政府偿债的主要来源。据不完全统计，地方政府或国资委掌控着654家上市公司股权，根据8月2日收盘价以及最新持股数量计算，地方政府和国资委持股市值有2.95万亿元，其中持有的流通市值1.93万亿元。

　　2、盘活国有资产

　　由于地方政府政府债务大多用于投资，这些资金在生成债务的同时，也同时增加了地方政府的资产，而且这些资产主要是其中大多为基础设施项目和土地，这些随着城市化的不断发展，资产价值得到大大升值。如果能够很好盘活这些资产，将会对使政府获得一笔可观的现金流，从而缓解偿债压力。盘活这些资产可以有两种方式，一种就是直接出售。这是比较直接和简单的方式，但是目前还缺乏有效的平台，而且还要防范在出售过程中，出现的腐败和国有资产的流失问题。另一种方式，就是通过资产证券化。这种方式在成熟市场比较流行，但由于我国资本市场不成熟，发展较为缓慢。市政建设、城镇基础设施建设、交通设施等基础设施建设作为主要的投资项目，有稳定的现金流，十分符合资产证券化条件。政府融资平台资产证券化，从短期看，能够缓解地方政府流动性；从长期看，不仅可以拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，降低融资成本，还能借助市场平台化解融资平台风险，加速地方政府融资平台的转型，可谓一举多得。因此，政府应该鼓励和积极推动融资平台证券化，拓宽地方政府举债融资渠道。

　　3、允许地方发债，拓展市场化、规范化的融资渠道

　　应逐步允许地方政府适当发行地方债券。目前一些地方政府举债融资渠道和方式多样，举债程序不透明，违规举债和违规担保现象突出，且大部分地方政府债务收入未纳入预算管理和监督，这给地方政府债务管理增加了难度，增加了地方政府债务风险。因此，既然地方政府举债已经客观存在，可以考虑逐步放开地方债券市场，允许有条件的地方政府自行发行市政债券。可以通过市场化手段约束地方政府举债行为，通过充分信息披露，让市场决定地方政府举债能力，将无序的融资转变为有序的融资，将隐性政府债务转变为显性政府债务。这样既可以促进各地方政府按自己的实际能力进行举债，提高地方政府债务的透明度，还方便中央政府对地方政府债务进行管理，采取市场监督与政府监管相结合的方式，达到控制地方政府债务风险的目的。

　　事实上，目前，财政部正在研究地方政府直接发行债券的可行性，并开始着手制定地方自主发债试点方案。从目前的情况来看，可能是赋予省一级的政府发行地方债券。如果这样的话，将会极大地缓解地方政府的资金短缺困境。

　　（二）长远看应重点完善地方债务管理机制

　　化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制。这包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。只有从多方位，全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能力求实现标本兼治。

　　1、完善分税制财政体制

　　解决地方政府性债务问题，根本上要推进财税体制改革，完善分税制财政管理体制。根据财权与事权必须统一的原则，应合理划分各级政府之间的财权。我国目前共有28个税种，而要将这28个税种分到5级政府并形成与各级政府事权相对应的稳定的财权，是非常困难的，这就需要减少政府层次，按照中央、省、县三级分税。中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。同时，还应扩大地方政府的税种 选择权、税率调整权。此外，应规范和完善转移支付制度，实现地方政府事权与财权的对称，充分发挥转移支付在防范与化解政府债务中的重要作用。

　　2、强化地方政府债务约束机制

　　建立地方政府债务约束机制是加强地方政府债务管理的重要手段之一。为确保地方政府债务的按期还本付息，地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，用于各种地方政府债务的偿还。考虑到偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，专设偿债基金帐户，统一由财政部门负责还本付息。建立地方财政偿债机制，把偿债基金纳入年度财政预算，不仅有利于消除目前地方财政因年度突然激增的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，而且有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，严格控制新的财政债务的增加。

　　3、建立政府债务风险预警机制

　　政府债务风险预警机制是防范地方财政风险的前提。建立一个预警机制以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个机制可被用于对地方政府财政状况的评级并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。这点，可以参照一下国外经验，特别是美国模式。美国模式更确切地讲就是俄亥俄州模式。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。对照我国现有体制，首先，应建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度，地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报，还要通过新闻媒体向社会公众披露。其次，应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系，这些指标应主要包括地方财政自给率、地方财政可用财力比例、债务依存度、债务负担率、债务偿债率、内外债比率，以及借新还旧债务额占债务总额比重等，同时应设定合理的债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别，以便于地方政府及时了解和全面掌握政府债务风险程度，并及时采取措施防范、控制和化解债务风险。

　　4、统一管理地方政府债务

　　地方政府设立债务管理委员会，并将所有政府债务，包括直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等，一律纳入政府财政部门统一管理，由各级财政部门按照国家规定的统一口径具体负责政府债务的统计、举债的审查控制、债务资金的使用和偿还等全过程的管理和监控，变政府债务的“分权”管理为“集权”管理，把政府债务全面置于各级政府完全能够控制的“笼子”里。