一、功能监管不等于多头监管

　　有人以为，功能监管就是不同监管机构（包括中央银行）相互独立而又紧密协调的监管模式，从而将美国的“伞型监管”等同于功能监管。

　　其实，功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特•默顿最先提出的。所谓功能性金融监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。较之传统的金融监管如机构监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和一致性。其优点主要有三：

　　一是功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现。

　　二是功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险；

　　三是由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。鉴于功能监管的诸多优点，英国、德国等设立了统一的监管机构来对金融业实施整体监管，美国也依据功能监管的思想，通过《1999年金融服务法》对其监管体制进行新的设计。

二、统一监管不是避开央行的单一监管

　　目前，一提到统一监管或者单一监管，有人就激动，声称时机不成熟而明确反对。监管部门反对可以理解，“屁股指挥脑袋”，一旦统一，僧多粥少，三个人挤一个位置如何安排？问题是中央银行也有部分同志态度“暧昧”， 暧昧的原因仍然是部门利益。他们片面认为，推崇多头监管或者美国式“伞型监管”，可以扩大人民银行的权力，特别是争得对金融控股公司的监管权，而如果统一监管或实行单一监管模式，中央银行很可能完全丧失监管权。

　　其实，这是一种不正确的认识，因为即使在单一监管模式下，中央银行也不可或缺，需要中央银行与综合金融监管机构一道协力对银行进行共同监管。虽然中央银行的主要职责是货币政策的制定和实施，但同时它也承担着维护金融市场整体稳定、防范系统性金融风险的职责，而后者同对金融业务和金融产品的监管密不可分。

　　在混业经营背景下，由于金融创新的发展和产品边界的模糊，事实上金融监管面临更大的挑战，监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。英国在成立金融服务局（FSA），统一金融监管权限后，随即由财政部、英格兰银行和FSA达成三方谅解备忘录，明确由英格兰银行负责金融系统整体上的稳定， FSA则负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空，等等。

　　中央银行在金融监管中不可或缺的作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国于2002年仿效英国建立了金融监管局，统一监管所有金融机构，而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是，经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构；对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告，由后者作出最终决定。同时，德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取；同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。

三、当前应明确人民银行对金融控股公司的主监管地位

　　且不论我国大部制改革的必要性,仅仅因为金融业混业经营的深化，交叉性、跨行业、跨市场的金融业务会越来越多，金融控股公司将成为未来我国金融业经营的主要形式。金融监管要走在金融业发展的前面，才能有效地防范金融风险。因此，从长远看,我们应借鉴监管成本更低，监管效率更高的统一监管模式,积极探索金融监管委员会的构架，将银行、证券、保险业的监管职能统一到该机构之下，对金融业实行统一监管。

　　但是,在统一的金融监管委员会建立之前,从我国目前金融监管的基本格局出发，采用美国的伞形监管模式无疑具有最直接和成本最低的借鉴价值。换句话说,现阶段,人民银行应作为伞形监管的主监管者和总协调人，负责对控股母公司和整个金融集团综合层面的监管；银监、证监和保监作为功能监管者，分别负责对所属行业的子公司进行监管。

　　从国外实践来看，金融控股公司监管取得良好效果，不仅仅得益于行之有效的监管体系，更有赖于监管协调的法律建设以及金融控股公司自身规范发展等基础条件。在我国，从监管协调的法律建设看，虽然2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》,对人民银行与监管机构之间的监管信息交流及分业监管政策协调等作了原则性规定，但却没有为建立一个行之有效的可能协调机制提供足够的资源。

　　事实上，只要认真考察国外金融监管实践，就会发现这样一个具有共性的特征，即存在一个总体意义上的监管者对金融机构进行总体监督和控制：在单一监管模式下是综合金融监管机构，在伞形监管模式下则是位于伞形结构顶端的中央银行。惟其如此，金融监管机构之间的协调才具有坚实的平台，金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提，而中央银行对金融市场的宏观调控和监督也才能拥有广阔的空间。反观我国上述法律有关协调机制条款，并未创设这样一个监管主体，甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地，只是相对零散地规定了人民银行同银监会及其他金融监管机构作为平等主体相互配合和协调的一些义务。《人民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”的内容，虽然提供了这方面的可能，但却一直停留在原则层面上。因此，仅就建立全面金融监管协调机制而言，当务之急是应在法律上确立人民银行作为监管总协调人的特殊地位。

　　与此同时，必须加快金融控股公司立法。在金融控股公司的规范发展方面，必须督促控股公司内部各法人机构建立健全的内部治理机制，推动内部“防火墙”建设。