无论何时何地，在一个新兴的转轨市场批评金融监管，总是能够赢得程度不同的掌声。但是，就监管机构自身来说，摆在眼前的往往是艰难的平衡与选择。

　　在中国这样一个快速成长的转轨金融市场中，金融监管当局既背负着培育金融市场与监管金融机构的双重责任，又要在推动改革本土监管体系的同时维持整个金融体系的相对稳定，避免监管的改革对现实市场的运行形成显著的冲击。金融监管机构需要在多重目标和力量的平衡中找到平稳的路径。这样，无论是站在市场、机构还是监管体系运作的角度，处在这样的金融环境下、这样的发展进程中的金融监管机构，一定能够被找出许多可以批评的地方。

　　但是，对于整个金融体系的稳定、监管体系的发展、金融市场的演进来说，方向感和执行力最为重要。监管者需要在把握金融体系演进方向的同时，以务实、理性和包容的心态，平衡批评性的意见与建设性的措施，平衡市场化的方向与本土金融环境的制约，寻找到现代金融监管理念在中国这个快速变化的金融体系中的平稳、可行的实施路径。

一、国际监管经验本土化：寻找市场环境约束下的突破

　　从1997年第一次全国金融工作会议以来，中国的金融体系以及监管体制改革出现了显著的进展与突破，两次金融危机时期中国银行业的不同表现就是对这种改革成果的检验。从亚洲金融危机时期中国银行业所谓的“技术性破产”，到次贷危机中的风景独好，中国的金融监管改革确实参考了国际监管的经验，但是更多地找到了一条基于对中国本土环境诊断基础上的一揽子改革方案。参与过国有银行改革的研究者，应当对当时提出的“公司治理十条”记忆犹新，这实际上基于对公司治理一般规则的深刻理解，更多地融合了中国的金融市场环境和国有银行特有的改革起点上的一些独特思考。

　　因此，在中国金融监管改革的进程中，国际监管规则之于中国金融监管体系的意义，绝不仅是一个规则。中国的金融监管体系在迅速完成了自身的专业化重构之后，还必须要迅速地变换自身角色，从一个国际监管规则的旁观者和学习者，转换为制定者和参与者。在这样一个时点上，监管者需要在国际监管平台上反映中国金融业的真实诉求，同时，这些经过反复锤炼的监管框架，又需要监管者立足于中国的市场环境，将其转换为推动中国金融业寻求改革突破和转型的重要推动力。

　　（一）监管理念的钟摆为什么在此次危机中摆到了加强监管这一边？

　　放松管制与加强监管，始终是金融监管理论中反复争论的重要主题。纵观金融监管理念的演变，全球范围内主导性的监管理念往往类似钟摆的方式，在放松管制和加强监管之间摆动。在这一次席卷全球的危机之后，全球金融监管理念的钟摆，却几乎一致地转向了加强监管，这不仅是反思危机的需要，也因为在整个危机演进的过程中，放松管制确实使全球金融体系经受了摧毁性的冲击。尽管美国国内以及国际金融界都批评格林斯潘及其主导下的美联储错误的货币政策埋下了金融危机的导火索，鼓吹放松管制的格林斯潘却并不承认自己在这些方面的错误，但是，他自己也在国会听证时承认，他原来一直以为金融机构的管理层较之监管机构更关心股东的利益和金融机构的稳定，但是事实证明他错了。

　　正是在这个意义上，后危机时代的金融监管改革，基本都从反思过度市场化的指导思想着手，关注监管的介入和强化。例如在次贷危机之后，巴塞尔委员会对作为国际银行业监管标准的巴塞尔新资本协议展开了新一轮的修订，扩大了监管的范围、提高了资本充足率水平，并确立了杠杆率、流动性等一系列新型指标以监测在危机之前没有引起关注的风险。这些基于危机的反思和改进无疑为我们将来避免同样的危机提供了很好的监管经验。

　　从金融机构的角度来看，次贷危机后高杠杆经营的银行纷纷经历了痛苦的去杠杆化过程，并以此为起点纷纷回归传统业务模式。危机前伴随着部分发达国家混业经营的改革，传统的零售银行依靠投资银行业务大获其利，纷纷摇身变成高杠杆的批发银行，影子银行大行其道。金融危机后，美国投资银行的不断倒下、全能型银行的大幅亏损、对高杠杆率业务的千夫所指、以及复杂的全球性银行破产时所出现的法律纷争，都证明了银行业务模式的调整方向，以及在此基础上监管更趋审慎的趋势。

　　（二）什么样的金融结构和市场环境促使监管者采取了较之国际平均水平更为审慎的监管原则？

　　在以国有银行改革为代表的中国金融改革取得显著进展之后，中国的监管者始终采取了十分审慎、甚至可以说是如履薄冰的监管走向。仅仅以巴塞尔资本协议III为例，对于危机冲击下的发达国家银行业来说，推出并实施这样一个严厉的、影响深远的监管新框架，已经表现出了相当大的勇气和决心；但是，从中国的监管者实施巴塞尔资本协议III的安排看，尽管中国的银行体系经受金融危机冲击的程度并不明显，且近年来总体经营状况良好，但监管者在部署落实巴塞尔资本协议III时，总体上采取了较之国际标准更为严格的监管要求和更为超前的时间要求。将其批评为过于严格的声音并不少见，那么，在改革已经取得显著进展时，这些监管者的忧患和审慎意识来自何方？中国当前的金融结构和市场环境应当是重要的原因。

　　根据中国银监会年报数据，截至2010年底，我国银行业金融机构共有法人机构3769家，资产总额95.3万亿元，是2005年底的2.5倍。与此同时资本市场也在稳步发展，根据中国证监会数据，截至2011年3月末，境内A、B股的公司数已达2151家，已有165家的境外上市H股公司，股票总市值达27.8万亿元。然而，在金融业繁荣的背后，却由于金融结构的特殊性而暗含了在特定金融环境下，金融风险可能会因为监管不足而呈现非线性累积的潜在风险。

　　从金融结构看，间接融资为主导的融资结构和金融机构的高集中度使得风险明显集中在银行体系中。80%左右的间接融资占比和五大国有商业银行近50%的资产占比，由此导致任何实体经济的风吹草动都直接反映在银行的资产负债表中，而任何一家大型大型银行的自身经营问题都可能带来对整个银行体系，乃至整个金融系统的显著冲击。

　　从金融机构的经营看，金融机构的高度同质性会在事实上加剧金融体系的脆弱性、降低整个体系的抗风险能力。目前在利率管制的大背景下，传统的存贷款业务是银行的主要收入来源，商业银行在这样的经营环境下，实际上也呈现出从经营策略、经营模式、组织架构乃至资产分布等各个方面的趋同。换一个角度，从这些银行所主要服务的对象——企业来看，这些企业的不少经营模式实际上也呈现明显的趋同性。这种同质性是金融市场不太完善、金融主体不太发达、企业经营管理水平有待提升等多重因素决定的，其改进需要内外部多重力量的共同努力。在这些内外部环境没有明显改善之前，这些同质性可能会在特定的条件下使得整个金融体系的风险迅速上升。在这样的金融环境和企业环境下进行决策的监管者，必然要考虑到这种同质性可能对风险累积产生的隐患，并相应采取更为严格的监管举措。

　　从监管的角度来说，面对这种间接融资为主的融资结构、金融机构以及企业经营的高同质性，就促使监管者在整体范围内强化审慎监管，另一方面，谨慎推进金融创新，防止由于高度同质化而带来的全局性失败。同时，监管者还需要顺应社会融资多元化的现实，积极探索完善金融服务体系，并在公平的基础上对不同类型的银行建立不同的监管标准，实施差异化监管，引导银行走上差别化发展的道路。

　　（三）微小金融：在当前环境下监管成为事实上最为关键的风险防线

　　在面向城市的金融体系经历了全面的改革之后，如何发展为农村、农民以及社区服务的金融体系，如何探索微小金融在中国的发展路径，成为各个方面都十分关注的话题。

　　在计划经济时期，农村金融机构的准入保持着十分严格的审批条件，随着农村经济的发展和农村金融体系的演进，监管者已经在农村金融机构的准入方面大幅放松了准入条件，但是，从充分市场化的角度，将微小金融对更为广泛的市场主体充分放宽，可能是许多希望进入这些金融服务领域的市场主体的期盼。监管者在这个领域再次成为被批评的对象。

　　对监管者来说，农村金融发展的过程应当对当前的农村金融政策留下了深深的烙印。农基会可以被看作是农村资金互助组织在中国的早期雏形，其创办初期其宗旨是为农业、农民服务，但是在其发展中已经逐渐由“自助性”变成了缺乏监管的“商业性”，一些地方的乡镇政府对其进行行政干预和操控，不少地方将农基会视为乡镇企业，有的地方甚至将农基会变相承包并规定每年上缴利润，使其变成了事实上的私人钱庄。但是，在这些农基会经营失败之后，在当前中国这样缺乏清晰的存款保险制度、缺乏清晰的金融机构破产和相关制度等条件下，这些农村金融机构的经营失败，往往需要政府、需要监管者出面来承担其后果。从这个意义上说，在相关配套制度缺乏的条件下，农村金融具有事实上的不对称风险收益特性，也就是经营收益属于农村金融机构自身，但是在很大程度上、特别是经营责任不明确的环境下，可能出现的风险则需要政府和监管者来承担，监管在这样的环境下成为事实上最为关键的风险防线。同时，从农基会的失败中，不难发现在当前的农村金融生态环境下，如果监管不到位，再加上农村金融机构所具有的信用环境复杂、组织制度不健全且易被乡镇政府行政干预等特点，很可能成为金融风险的重要爆发区。实际上，在国有银行改革进行不良资产剥离时，县和县以下机构形成的不良资产都占据相当大的比重。

　　其实不仅农基会如此，不少缺乏监管的担保公司、以及部分小额贷款公司在有的地方变相异化为事实上的高利贷公司，集中表现为非法集资案件的频发。根据2011年1月最高人民法院在《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的新闻发布会上公布的信息，近几年来非法集资活动猖獗，大案要案频发，涉案地域广，涉及行业多，参与集资群众众多，非法集资已经演变成为典型的涉众型经济犯罪，严重损害了人民群众的利益。例如2010年内蒙古一名纺织女工通过地下放贷骗走公众7.4亿元，案发后报案的受骗群众300余人，其中竟有拾荒老人。

　　随着农村经济体系的不断发展，农村金融服务需求也在不断上升，相应地正规金融体系实际上也加大了对农村的服务力度。根据人民银行发布的《中国农村金融服务报告2010》，2010年末涉农贷款余额已经达到11.77万元，占各项贷款余额的23.1%，其中83.3%为农村贷款。2009年底，县域银行业金融机构服务网点占全国总数的65.7%，2010年末全国共组建新型农村金融机构509家，开业395家，并实现全国金融服务空白乡镇全覆盖。在2008年《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》以及2010年《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》的推动下，农村金融产品和服务方式不断创新。

　　当然，仅仅依靠正规化金融的渗入以满足对民间金融的需求，还需要同步推进微小金融服务机构的发展，但是与此同时，严格的监管也必须相伴而行。

二、金融监管的框架改革：存量相对稳定，增量寻求突破

　　在一般的市场经济中，金融监管目标较为明确，也就是保护消费者利益，控制金融风险，维护金融稳定。然而在经济转型的过程中，不同阶段的金融监管目标具有动态变化的特征。例如，在计划经济转型初期，维护金融秩序，保证宏观经济稳定是监管的主要目标。随着计划经济成分的减弱和市场化程度的不断提高，控制不良贷款、防范金融风险和保护存款人利益等目标逐步被提到了较为重要的高度。与此同时，配合经济结构的转型，以及利益主体的多元化，从宏观的角度把握对不同行业和不同领域的政策支持，配合并保证宏观经济政策的有效实施也为经济转型中的金融监管者不得不兼顾的目标。

　　（一）监管效率折扣：监管机构的总体监管政策与地方金融利益的博弈格局

　　在从计划经济向市场经济转型的过程中，一个较为明显的改变便是行政配置资源的结构出现变化，地方政府在特定领域的影响力明显提升，特别是在与中央政府经济利益出现差异和分歧时，一些地方政府作为不同的利益主体的理性选择，在进行相关决策时便会采取不同的博弈方式，可能形成上有政策、下有对策的局面。从国家监管的角度来看，这种格局在房地产调控、以及地方政府投融资平台的清理等领域已经表现得十分明显。

　　（二）如何评估金融监管的成本与收益？

　　评估金融监管的好坏，成本收益分析是常用的方法。金融监管的成本较为清晰可见，不仅包括监管部门的投入、被监管对象为遵循监管的投入这些直接资源成本，同时还包括由于监管而受到一定程度的遏制所带来的损失，这些损失可能表现为道德风险，也可能表现为削弱了竞争的静态低效率，或表现为由于妨碍了创新而带来的动态低效率。相应的，金融监管的收益是指不实施监管所造成的损失，由于这种损失前提的假想性，造成了其度量的难以把握，也使得其损失常常被忽视。更多地，金融监管作为一种公共品，其收益不能简单体现为监管当局或政府的收益上，更多体现在社会总体福利水平的提高、对系统性风险的预防和对消费者的保护上。

　　从另一个角度来看，作为公共品的金融监管其目标具有多样性。保护消费者的利益、创造公平的竞争环境、保障宏观经济政策的顺利实施、提高金融资源的配置效率、维护金融安全、促进经济发展等都是金融监管的重要目标。目标的多样化造成了收益度量的不确定性，使得人们谈及金融监管时常常将注意力仅仅放在了监管成本上，忽视了金融监管的重要意义。

　　此外，与一般生产的成本收益分析不同，金融监管成本与收益的承担主体往往有所不同，例如在中国由于金融自由化和金融创新而获得的收益往往由市场主体获得，而风险却由整个社会承担。在中国金融体系的创新中，这种成本收益的承担主体差异，往往导致巨大的金融风险。

　　从具体运作程序看，金融监管部门的所有监管行为都应严格按照相关法律授权并接受人大监督。例如银监会的审慎监管严格依照《中国银行业监督管理法》授权，同时接受国际监管机构及同行的评估（例如FSAP），并成立了国际咨询委员会对银行业监管等问题提供咨询，这从不同层面形成了对监管机构多角度监督，也给不同主体对监管的成本与收益进行评估提供了可能。

　　（三）监管实践：寻找监管理论与可操作性的平衡

　　完美的模型永远都只能出现在学术论文中，形影不离的还有一系列的假设条件，而最终可以用于实践的却可能往往是适应特定金融环境的简单实用的模型。这可以说金融监管的理论研究者和金融监管的实际践行者所面临的两个截然不同的任务。对于监管者来说，寻找理论与可操作性的平衡，其关键在于把握现代金融监管中的风险监管核心，在把握好政府与市场的边界的基础上寻找市场化的、符合特定市场环境的、可操作的路径。

　　具体来说，在监管实践中，可能存在一些由于体制环境不健全、基础设施不完备、银行风险管理能力不完善、不同银行差距较大等因素所造成的监管措施无效，例如在非现场监管中银行无法准确填报数据、由于巴塞尔资本协议III中流动性指标的复杂程度而无法计算等。面对这一情况，监管者如果明知不可为而为之，必然会导致监管的失效，因此从特定的市场环境出发，需要以折衷的方式，选择逐步推进或两条腿走路的可行选择。另外，在具体的执行过程中，三版巴塞尔资本协议的同时推进就是一个监管者为国际通行框架寻找现实可操作的具体方案的典型案例，由于不少银行在历史数据积累、信息系统建设和人才配备上的不足，导致不少银行不能立即实施巴塞尔资本协议II，而国际金融危机的经验又告诉我们，巴塞尔资本协议II具有一些局限性，需要通过杠杆率、流动性等巴塞尔资本协议III中提出的指标来完善，因此在理论和现实面前，三版同时推进的实施路径无疑是当前中国银行业的现实选择。

　　相对应的，在各国的监管实践中，因为市场环境、经济金融发展程度等的巨大差异，必然面临着理论研究者尚未触及的、或者国际领先的实践者尚未遇到的现实状况，这就要求监管者以创新的方式尝试一些监管手段。例如，在当前的市场环境下，无论是金融机构自身、金融机构的董事会乃至监管者自身，都需要通过多样化的交流来增进沟通，例如监管人员列席董事会。实际上，监管人员列席董事会，只是监管人员了解银行经营状况的一个窗口而已，与这些监管人员事后查阅董事会记录、约谈董事以了解业务决策状况等一样，都是监管者掌握银行决策过程的方式，董事会依然是整个银行经营管理决策的主体，监管人员并不参与董事会的任何决策过程，因而这种探索只是在遵循公司治理一般原则基础上的一种探索而已。