地方政府融资平台的问题是个老问题了。从2009年9月21号开始算起，到目前为止，本轮地方政府融资平台规范工作实际上已有整整两年的时间了。在这两年的时间内，大家对政府融资平台的认识逐渐深化，意见也逐渐统一。欧债和美债危机发生之后，我国地方政府融资平台问题再次引起国内外高度关注和广泛讨论。
  
一、“十二五”时期城市化进程对基础设施投资需求及融资平台资金需求分析

　　一是“十二五”时期我国城市化水平将保持快速提升趋势。按照“十二五”规划，在整个“十二五”期间，我国城市化率将由2010年的47.5%，提高到2015年的51.5%，在“十二五”期间将增加4个百分点。这个速度和“十一五”差不多，“十一五”期间我国城市化率年均增长0.9%。再往前看，1979-1987年我国城市化率年均增长0.82%，1988-1995年均增长0.47%，1996-20010年年均增长约1.39%，最近十五年我国城市化率迅速提高。

图1 改革开放以来我国城市化率变化情况

 
 
　　从“十二五”的城市化、工业化、国际化、信息化角度来看，我国城市化进程不可逆转。人口城市化基本上是经济发展，尤其是工业化进程的必然结果。研究表明，城市化与经济发展水平呈高度正相关，随着人均国民总收入的提高，城市化水平也相应提高，最后形成一个缓慢的增长曲线（见图2）。图3显示，我国的城市化水平与经济发展水平之间，也存在着明显的正相关关系, 总体上与世界一般规律相吻合。

图2世界各国城市化率与经济发展水平关系图

 
 
图 3 我国城市化率与人均GDP的关系

 
 
　　如图4显示，从国际经验来看，各国城市化进程呈倒S结构。世界银行研究发现，城市化率与经济发展水平之间具有明显的对数关系，人均GNI（购买力平价）越高，城市化水平相应越高。从国际经验来看，人均GDP达到3000美元的时候，城市化率应该达到55-60%，而我国2010年人均GDP达到4430美元时，城市化率仅达到47.5%，因此我国城市化率的提升空间还很大。

图4 城市化进程的倒S型曲线及三个阶段

 
 
　　此外，“十二五”将有更加有利的推动政策，例如积极稳妥推进城镇化，符合落户条件的农业转移人口转为城镇居民等政策。因此我们估计“十二五”时期，我国城市化率将延续“九五” 以来快速提升的趋势，到2015年我们乐观估计城市化率水平有可能达到52.5%，年均提高约1个百分点。

　　二是“十二五”时期基础设施投资保持快速增长。从“十二五”基础设施投资水平来看，我们认为当前情况下固定资产投资仍然会保持较高的增长水平。基础设施投入大、长期受益，项目属性也分为公益性、准公益性、经营性，因此对未来经济增长会产生很大影响。我们认为基础设施领域，特别是与融资平台相关的基础设施领域会有很大发展，这是不可逆转的。

　　表1是“九五”以来我国基础设施投资的一个总体情况。与融资平台相关的基础设施和全部基础设施相比，1995年占比是36.5%，而到2010年的时候达到70.9%，与融资平台相关的基础设施占全部基础设施比重越来越高，这个态势非常明显。图5也显示与融资平台相关的基础设施投资增速超过全社会投资和全部基础设施投资增速。

表1“九五”以来我国基础设施投资呈加速扩大趋势

图5 基础设施投资增速与全社会投资增速和GDP增速的对比

　　“十二五”时期基础设施投资需求主要来自三个方面：经济发展和城市发展带来基础设施投资增加、原有设施维护的更新改造投资、基础设施功能提升的新增投资。美国经济如此发达，奥巴马总统仍提出要加强美国的基础设施建设，而我国城市化的发展还有一个相当长的过程。因此，我国“十二五”期间基础设施总投资还会继续加大。世界银行研究发现发展中国家每年基础设施投资超过GDP的13%，而我国从2005年开始才超过13%，历史欠账较多。因此，根据基础设施投资与GDP的关系、基础设施投资与城市化率的关系，我们大致测算发现，在“十二五”期间，我国基础设施总投资将达到49万亿元左右，年均9.8万亿元左右。

　　而过去15年与平台相关的基础设施投资占全社会投资比重为17-18%，占全部基础设施投资的比重为70.9%。我们按照占全部基础设施投资70%测算，未来五年我国地方政府融资平台相关的基础设施投资将达到35万亿元左右，年均7万亿元左右。

　　另外，我们这几年做了一个测算和统计分析，从与平台相关基础设施投资资金来源结构变化来看，我们预计在“十二五”期间，预算内资金大致安排在10-15%，银行贷款在四分之一，债券很少，还有自筹资金和其他资金。此外我们觉得自筹资金中一部分仍然有可能来自于银行贷款。

　　发改委投资所大致估算了1995-2010年15年期间各种来源的结构性变化。发现无论过去还是目前，间接融资仍然是基础设施投资主要的资金来源。据测算，“十二五”期间政府融资平台大致需要信贷资金14万亿元左右，年均约需要2.8万亿元。今年整个融资平台在信贷方面处于负增长状态。

二、客观评价地方政府融资平台的作用

　　一是准确认识融资平台债务与地方政府债务的关系。关于融资平台的问题，大家争论很多，从我们的研究结果来看，我们仍然认为政府债务不等于平台债务，也不能认为平台债务都需要政府兜底。因为有些政府融资平台的债务是属于有经营性收入的，不是政府兜底。审计署的报告也说明了这点。

　　据审计署报告，在整个融资平台的5万亿当中，完全属于公司债务占20.5%，政府有偿还责任的占63.1%，有担保责任的占16.4%。地方政府债务只有不到一半是通过融资平台进行举借的，融资平台只占47%的直接负债，其他为地方政府部门和机构、经费补助事业单位等主体的债务。图6显示，根据审计署的报告，到2010年底，政府债务总额10.72万亿，融资平台债务5万亿，而地方政府应承担偿债责任的融资平台债务（不含担保债务）为3.1万亿。

图6 地方政府债务与融资平台债务关系示意图

 
 
表2 2010年底地方政府债务中各举债主体债务构成

　　二是不宜过分夸大融资平台公司债务风险。从各方面的情况来看，我们认为融资平台公司债务风险总体上是可控的，这一点无论从审计署的报告和学者的研究，以及政府有关报告当中，都可以看出来。实际上，我国地方政府债务率低于警戒线。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上或有债务，总债务率为70.45%，低于100%的警戒线。地方政府的或有债务和可能承担救助责任的其他相关债务，2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。除一般预算收入外，地方政府还有土地出让、行政事业性收费、企业股权资产等收入来源。“十五”时期地方政府预算外收入19737亿元，相当于地方财政收入的37.1％，“十一五”时期前四年为22862亿元，相当于同期地方财政收入的22.2％。

　　同时我们也要注意到，地方政府性债务集中发生在金融危机时期，高增长但具有暂时性。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%，增速下降43.06个百分点，这说明地方政府性债务增速受宏观调控的影响很大。从中长期来看，地方经济持续增长、财力不断增强，债务风险可控。1998年以来，除了2009年应对金融危机以外，政府性债务增长率呈下降趋势。

图7 地方政府性债务增长率

 
 
　　三是正确认识融资平台的积极作用。一些地方的平台的确存在问题，但不应因此否定其积极作用。我们认为目前融资平台的问题是一个前进中和发展中的问题，需要靠投融资体制深化改革来推动解决。

　　第一，融资平台在中国目前还会继续存在下去。根据最近国务院（国办发[2011]45号）文件和各方面情况来看，保障性住房和水利项目仍然要靠融资平台来推动。融资平台是政府投融资体制改革的一个创新，虽然当前存在部分地方政府债务率比较高的问题，但是从整个发展过程来看，它的积极作用仍然很大。它改变了基础设施投资资金来源渠道单一的缺陷，开辟了地方政府新的融资渠道。

　　第二，融资平台可以有效抑制地方政府的其他变相负债融资，增加了它的显性负债。地方政府性债务起始于1979年。融资平台未创立前，全国所有省级政府、90.1%的市级政府、86.5%的县级政府通过其他渠道和方式举借债务。1988年投资改革，就相应成立投资公司，即平台的前身。1998年融资平台创立后，以平台为依托筹措资金，其他变通、隐性甚至非法的融资方式得到有效抑制。

　　第三，有利于推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作。很多地方平台公司已发展成为相对独立的经济实体如投资控股性公司，并推动相关项目的市场化、企业化规范运作，比政府直接负债运作更有效。

　　第四，有助于夯实地方经济的中长期发展基础。地方政府融资平台70%以上业务用于市政设施、交通、水利、土地开发（收储）和保障性住房等建设，形成大量优质资产，增强经济社会发展后劲，促进民生改善。而通过这次政府融资平台的清理，应该说对融资平台本身的健康发展有很大促进作用。

　　通过对我国政府债务与欧美发达国家政府债务进行比较，我们可以发现这两者之间存在很大不同。一是性质不同，欧美政府债务是消费性债务；而我国政府依托平台形成的债务是建设性、资本性债务。二是作用不同，欧美政府债务是“寅吃卯粮”，而我国地方政府债务则是为弥补经济社会发展短板，增加长期资本，增强发展后劲而形成的债务。三是发展阶段不同，欧美是发达国家，处于低增长阶段，高消费、低储蓄，财政收入增长缓慢，债务越滚越大；而我国是发展中国家，处于高速增长阶段，财政收入增长快，债务率动态下降。四是风险情况不同，2010年，美国国债负担率为91.6%,日本为220.3%，德国、英国分别为80%和77.2%，高于欧盟60%的控制水平；而我国总体公共部门债务负担率50%左右，低于60%预警线，且95%来源于内债，处于总量风险可控的安全区。总之，虽然两者都是政府债务，但是由于国体不同，社会发展阶段不同，以及政府拥有的资源不同，中国政府债务与欧美发达国家债务有非常大的不同。我们的债务总体可控，不像欧洲目前面临着愈演愈烈的债务问题，有可能引起第二次经济探底。美国作为世界上最发达的国家也面临主权信用降级的影响。因此，我们当前做好债务预警体系，防止我国主权信用被降级有极其重要的意义。

三、融资平台规范发展与投融资体制改革

　　一是促进融资平台规范发展。第一，明确功能定位。组建平台的目的应是为地方政府的基础设施建设解决资金筹措问题。融资平台规范发展和投融资体制改革一脉相承。在这里还是要强调政府和市场之间的关系，我们一直认为准公益和经营性项目应该根据发展阶段不同，有不同主体。经营项目应该由市场做，准公益项目由政府和市场共同做，纯公益项目由政府财政资金来做。因此，我们认为中国的融资平台的作用就是为政府基础设施，特别是准公益项目（现在包括保障性住房）提供资金保障。

　　第二，完善治理结构。对政府融资平台应该采取合理的治理结构，包括目前的资金的注入以及强化借用管还的配套机制，以及投融资体制改革的机制。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

　　第三，增强造血功能。注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力；推行市场化运作，准市场化考核；对企业运作进行真实考核；建立补偿机制，让项目有收益，提高平台投资建设的积极性。

　　第四，完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控；跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，建立平台贷款信息共享机制；加强对平台授信的审批管理；加强对方政府债务率控制，强调阳光负债。

　　二是完善地方政府融资体系。通过这次规范，如能建立起债务预警和控制机制，将对于融资平台的发展，以及对防止政绩工程都具有非常大的好处。因此，我们一直想能够推出中国的政府债务率指标控制体系。

　　第一，完善地方政府融资平台，明确政府责任。地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

　　第二，健全财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责，委托市、县政府承办的事务，足额安排专项拨款，不留缺口。省直管县，公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源，适度提高与土地有关的税收和资源税；逐步扩大不动产税的征收范围；实现藏富于县，不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。

　　第三，完善信贷融资。建立健全政策性担保服务体系，中央、省级政府从预算中安排一定比例资金，对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

　　第四，创新融资模式。在这方面，财政部最近经过国务院批准，正式同意在上海、浙江、广东和深圳试点市政债。这四个试点省市的市政债余额不超过229亿元，定价是按照以最新发布的国债以及市场定价最后确定。因此，我觉得虽然我们政府对市政债设定了总额，设定了定价，设定了发行地区，但是我觉得能够把市政债的方式推动起来，使现在政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。再就是对存量融资平台发行信贷证券资产化，这件事情如果可以逐渐推开的话，对存量的政府融资平台债务阳光化以及利用市场手段来操作有很大好处。再就是政府采购法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和产业基金模式。总的来讲，在中国环境下面，还是建议能够推动市政债券和ABS融资方式，这样既可以分散风险，也可以让大家共享改革成果，推动个人财产性政性收入的增长，这也是其中一个重要的补充。

　　第五，吸引民间资金和国际资本进行运作。我们一直觉得我们有些准公益项目应适时对外开放，包括水务系统、燃气系统。经营性基础设施优先考虑利用民间资本，政府扶持，合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等，规范引资行为，防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度，制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度，对政府权利做出必要限制，明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

　　第六，实行阳光化融资，提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。

　　第七，强化债务监管。主要是建立全国统一的债务管理体系。根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系；通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外，建立地方政府预算机制，规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。