注：本文为中国金融四十人论坛（CF40）内部课题“我国产能过剩风险评估与化解”的部分成果，课题报告经CF40组织专家评审。课题负责人纪志宏系中国金融四十人论坛成员、中国人民银行金融市场司司长，课题组成员包括：纪敏、王新华、牛慕鸿、牛少峰、方悦平、戴赜、魏磊。

　　本文发表于《新金融评论》2015年第1期（总第15期）。课题成果完整版即将正式出版。

　　摘要：尽管适度产能过剩是市场经济的一种常态，但20世纪90年代末至今，我国先后已有4次较为严重的大面积产能过剩，可谓“屡犯屡治，屡治屡犯”的痼疾。

　　本文通过对产能利用率的纵向和横向对比，梳理出衡量产能利用率的绝对和相对指标；在此基础上重点对我国分行业、分地区的产能利用率变化情况、影响因素及其风险作了实证分析，并对产能过剩的治理思路、方法提出了建议。主要结论是：

　　过去一个时期我国经济运行中屡屡发生的持续性、普遍性产能过剩，不同于市场经济下的正常周期波动，主要源于长期计划经济体制下，政府主导资源配置妨碍市场机制有效出清过剩产能，是传统体制下粗放型增长方式弊端的集中体现。随着中国经济逐步步入新常态，化解过剩产能必须从过去简单的数量增减和转移，转变到提质增效、技术进步和劳动生产率提高上来。按照搞对价格、公平竞争、创新驱动、强化约束的总体思路，着力健全化解产能过剩风险的市场机制和配套政策措施，大力推动金融创新，发挥金融市场定价、风险管理以及融资功能在治理产能过剩中的积极作用。

　　关键词：产能过剩  新常态 市场机制 金融创新

一、产能过剩概念的界定及衡量标准

　　（一）适度产能过剩是市场经济的一种常态

　　产能过剩首先是一个微观概念，通常指某一企业能够提供的产能大于需求。Chamberlin（1933）的《垄断竞争理论》，最早从微观视角给出了产能过剩的定义，即企业实际生产能力相对于市场需求的过剩，并基于两个维度对产能过剩的必要性作了讨论，一是企业为应对生产经营过程中的各种意外冲击，有必要保持一定程度的过剩产能。二是从竞争和规模经济角度看，如果一个行业的产能过度集中于一家企业，可能不利于竞争；如果过于分散，又不利于实现规模经济。不同行业由于经济技术特点和市场需求特点的差异，需要在竞争和规模经济效应之间进行平衡以确定最佳产能利用率。

　　我国学者对产能过剩问题的讨论，除微观视角外，基于改革开放以来我国屡屡发生大面积、持续性严重产能过剩的现实，更多强调宏观意义上资源配置扭曲导致的体制性、制度性产能过剩，即产能过剩更多源于计划经济下政府代替市场配置资源的体制性弊端。

　　（二）产能过剩衡量的经验标准：产能利用率绝对水平

　　用产能利用率来衡量产能过剩，需要确定一个标准。从美国、欧洲、新兴经济体看，不同国家产能利用率中值水平有所差异，但大体在81-82%区间，高点在83-85%左右，低点一般低于75%，据此认为81-82%为产能利用率基本正常，高于85%为产能严重不足，低于75%则表示严重过剩。

　　从绝对水平衡量，我国工业产能利用率长期趋势值也在80%左右，与国际经验值差别不大，且计算方法也大体相同。

表1  中国与美欧、部分新兴经济体产能利用率比较

 

资料来源：国家统计局、Wind数据库。

　　（三）利用相对产能利用率衡量产能过剩更为科学

　　所谓相对水平，就是在同样的产能利用率情况下，要考虑人均收入水平、人均劳动生产率水平的差异。人均收入水平最终决定当期最终消费对产能的出清程度；而劳动生产率则是在相同产能利用率条件下决定投资回报率——效率差异的主要因素。尽管我国与发达国家产能利用率绝对水平相当，但受制于人均收入和劳动生产率水平，固定资本（产能）形成的回报率明确要低，结果就是投资率随产能扩张不断上升，高居全球第一。

二、中国产能过剩的基本情况

　　(一)产能过剩是中国经济运行的常态

　　目前，中国尚未正式披露产能利用率数据，根据国家有关部门（如发改委、工信部和国家统计局等部门）报告、新闻报道等渠道，获取零散的产能利用率数据。通过实证分析发现，收集到的部分产能利用率数据，与人民银行工业设备利用能力扩散指数匹配较好，据此用工业设备利用能力扩散指数，拟合部分缺失的产能利用率数据，形成1998年1季度到2014年3季度的工业产能利用率数据。按照产能利率处于80-81%（国际经验值）和80-85%（发改委标准）为合理产能的经验标准衡量，1998年以来，中国共有28个季度处于产能过剩状况，占1998年以来全部季度数（67个季度）的56.7%。其中，东南亚金融危机后的四年（1998Q1-2012Q1），中国经济总体处于内需不足的通缩状态，工业产能利用率均低于75%（产能严重过剩）。2002年下半年，伴随着世界经济复苏，中国经济迈入了一轮10年左右的经济景气周期，强劲的内外需求拉动工业产能利率逐季回升。即使2005年部分行业出现了产能过剩，但被后来的强劲需求消化。2002年2季度到2008年3季度，工业产能利率从76.3%上升到83.7%，累计上升7.4个百分点。危机后，外需急剧萎缩对产能消化形成较大制约，2008年四季度到2009年三季度，工业产能利用率回落到80%以下。但随着危机后一揽子经济刺激计划实施，强劲的投资需求迅速消化了过剩产能，2009Q4-2011Q4期间，产能利用率被拉回到80%以上的正常区间。2009年经济刺激增长形成了巨大产能，加上总体疲弱的外需，2012年以来，产能过剩问题又开始突显，除2012年四季度和2013年四季度产能利用率在80%以上，其他季度均回落到过剩区间。
 
图1  中国工业产能利用率与工业设备利用能力扩散指数（%）

 

资料来源：国家统计局和人民银行。

　　总体来看，1998年以来的十几年，中国经济半数以上时间处于产能过剩，若剔除经济刺激政策影响，可能有更多时间处于产能过剩状况。可见，短期经济刺激政策有助于消化即期产出，但大量新增产能也会给未来产能过剩埋下隐患，这也是中国经济新常态三期叠加特征之一——前期刺激政策消化期的一个典型。
 
图2  中国工业产能利用率变动情况（%）

 

资料来源：国家统计局和人民银行，部分工业产能利用率数据根据工业设备利用能力扩散指数拟合。

　　（二）传统产业和新兴产业产能过剩并存，传统产业尤甚

　　目前，产能过剩较严重的几个行业是：电解铝、电石、焦炭、水泥、平板玻璃、钢铁、风电设备、光伏和造船。这些行业的产能利用率低于75%，2013年，水泥、粗钢、平板玻璃、电解铝和造船业的产能利用率分别为75.7%、74.9%、73.5%、73.5%和65.7%。这些行业不仅包括钢铁、建材和造船等传统行业，也包括风电设备、光伏等新兴产业。同时尽管多数传统行业总体产能严重过剩，但也存在结构性产能不足。比如平板玻璃中电视机用大平板，玻璃基板等多数还靠进口。风机设备中风机组成控制系统及多数零部件还要进口。

表2  2009年以来中国部分产业的产能利率情况（%）

 

资料来源：根据国家发改委、工信部和国家统计局等部门的公开资料整理，“—”表示资料缺失。

　　（三）重化工业主导过去十年产能扩张

　　目前，国家统计局尚未正式公布分行业产能利用率，所以我们用人民银行分行业的设备利用能力扩散指数替代。实证分析结果表明，根据统计局披露的工业企业财务数据计算得到的工业企业总资产周转率（营业收入/平均总资产）与工业设备产能利用率、工业设备利用能力扩散指数具有较高相关性，据此采用总资产周转率，结合工业设备产能利用能力扩散指数和总资产同比增速（反映产能扩张程度）分析行业产能过剩情况。
 
图3  工业企业总资产周转率与工业产能利用率

 

资料来源：根据国家统计局和人民银行相关资料整理。

　　目前，中国城镇化率虽有提升空间，但高速发展阶段已经过去。城镇居民的消费将再度升级，逐步从改善型耐用消费品转为高端的服务类消费品，这意味着服务业、高端制造业、高新技术类产业将逐渐取代重化工业的主导地位，传统重化工业去产能过程将延长。
 
图4 工业企业总资产周转率与工业设备利用能力扩散指数

 

资料来源：根据国家统计局和人民银行相关资料整理。

　　（四）中部地区产能利用水平较高，部分地区产能收缩较快

　　分地区来看，2008-2014年，中部地区7个产能过剩较严重行业[1]年均总资产周转率（测度产能利用率）较东部、西部地区分别高8.1和51.3个百分点，这一情况与中部地区近几年基础设施投资增长快于西部相一致，同时西部地区资源型重化工行业占比更高，加上危机后大宗商品价格下降较快，进一步抑制了西部地区产能利用率回升。东部地区产能利用率则受外需大幅萎缩影响较大。

表3  分地区七个产能过剩行业的产能利用和产能扩张情况

 

资料来源：根据国家统计局工业企业财务数据资料整理。

三、产能过剩的原因

　　1998年至今，中国经济半数以上时间在75%左右，处于产能严重过剩状态，若剔除经济刺激政策的影响，可能有更多时间处于产能过剩状态。长时间、大面积的产能严重过剩，表明中国式产能过剩不能完全用需求波动的周期性因素来解释，需要探讨供给端产能过剩的体制机制因素。

　　（一）投资主导型粗放式增长模式与产能过剩

　　高投资的增长方式。20世纪80年代，资本形成总额占GDP约为30％。1992年后，这一比例迅速上升。2002年后，除少数年份外，投资率均超过最终消费率，2013年达到48.9%。

表4  部分国家投资率比较（%）

 
 
资料来源：IMF世界经济展望数据库。

　　IMF世界经济展望数据显示，发达国家投资率普遍在25%以内，2013年我国投资率接近50%，比“金砖四国”中的印度、巴西分别高13.9和29.7个百分点。

　　长期高强度的投资，必然造成产能增长超过需求消化能力。迄今几次严重的产能过剩，无论是上世纪末亚洲金融危机冲击和本次国际金融危机带来的外需冲击，还是近年来房地产市场的波动，都表明在过度依赖投资的增长方式下，一旦终端需求波动就很容易造成产能过剩风险。从国际经验看，上世纪80年代“亚洲四小龙”在出口导向型经济支撑下，一度投资率也较高在35%左右，致使90年代末遭受亚洲金融危机冲击时，货币危机迅速扩展到经济危机，其中产能过剩是重要因素，这方面韩国等尤甚。

　　进一步看，随着投资率的不断上升，投资回报率边际递减效应已经出现。以增量资本产出比计算的投资产出弹性，由2000年的4.03下降到2005年的3.05，2013年进一步降至2.08。根据白重恩和张琼（2014）[2]的测算，在不考虑存货并剔除生产税和企业所得税影响的情况下，1997-2013年，我国资本回报率总体呈下降趋势，2008年至今虽在刺激政策下一度反弹，但2011年以来资本回报率下降趋势更为明显。高强度投资与投资回报率递减效应叠加，企业和政府投资主体必然倾向于以更大规模的投资维持利润目标，进一步恶化了产能过剩。
 
图5  增量资本产出比变化（%）

 

资料来源：国家统计局及作者计算。
 
图6  资本回报率变化（%）

 

资料来源：白重恩和张琼（2014），“不考虑存货、剔除生产税和企业所得税”的资本回报率。

　　（二）政府、市场关系失衡与产能过剩

　　在过度依赖投资拉动经济增长的背后，是政府和市场关系的失衡。回顾几次产能严重过剩，不难发现都发生在政府主导的大规模投资之后。上世纪90年代以来，我国投资出现过三次明显的加速增长期，分别出现在1993年、2003年和2009年。这三次投资快速增长，都明显与政府作用有关。1992年邓小平南巡讲话后，我国各地发展经济的热情高涨，与此同时也出现了房地产热、开发区热、高投资膨胀等问题。1992年和1993年全社会固定资产投资总额增速分别高达44.43%和61.78%。连续几年投资的高增长为1997年亚洲金融危机后严重的产能过剩埋下了隐患。龚刚、林毅夫的研究（2005）也证明1993年投资的过度冲击积累了巨大生产能力，是1998-2002年供给过剩的重要原因。2003年，各地政府陆续换届。在急于追求政绩的动机驱使下，各地政府大上项目，各类工业项目、各类开发园区、各类城建设施，纷纷上马。当年固定资产投资增长27.7%，其后几年投资增长率一直居高不下。尽管政府从2005年就开始防治产能过剩，但并未取得明显成效，2008年下半年后受国际金融危机冲击，产能过剩问题突出，政府采取一系列措施扩大投资，地方融资平台项目大规模发展，2009年投资增长30.1%，在拉动经济回升的同时，也埋下了产能过剩的隐患。

　　政府、市场关系失衡对过度投资的影响，并不仅限于政府自身投资，更重要的是，政府追求速度动机下对企业投资行为的扭曲。大量过度投资的案例表明，地方政府投资偏好下的高投资与重复建设，信息不对称、行业准入限制下的民间投资“羊群效应”，是导致“中国式产能过剩”的重要体制因素，也是分析中国式产能过剩问题的重要切入点。

　　（三）价格机制扭曲下的市场信号失真市场难以出清

　　在完善的市场经济条件下，产能过剩会通过价格调整、市场范围变化和企业退出等市场自动调节方式出清。但在我国，由于政府特别是地方政府存在过度追求速度和投资偏好的体制机制动因，其行为上必然要人为压低生产要素等投资品价格支撑投资高增长，无论是各地招商引资中的竞争性压价政策—土地、税收优惠，不计环境成本，还是要素价格市场化的迟滞，本质上都是政府过度干预资源配置产生的市场信号扭曲。具体来看，一是工业用地市场尚未形成完全意义上的市场定价机制，工业用地价格长期被人为压低，平均仅为房地产建设用地价格的五分之一；二是资源价格未能真实反映资源市场供求关系和稀缺程度，尤其是环境成本尚未完全内部化；三是我国“二元劳动力”市场的现状以及农村庞大的劳动力存量，使得我国劳动力价格尤其制造行业的劳动力价格明显处于较低水平，且劳动力成本与劳动生产率并不匹配；四是信贷资金成本仍相对较低。此外，我国在一些产品的定价上，由于还存在行政垄断和政府保护。价格水平不能反映真实的供求状况，过剩行业的生存空间被人为地创造出来。

　　（四）地方保护主义制约下的市场分割

　　改革开放以后，各地区出于自身利益考虑，没有完全从本地的资源禀赋和区位优势出发组织经济活动，而是盲目追求产业布局的“大而全”，进而形成了各地极为类似的产业结构。在产业同构的制约下，各地方政府通过行政及其他管制手段，限制外地资源或产品进入本地市场或限制本地资源或产品向外流动，以提升本地产业竞争力，导致市场分割、价格扭曲，创新薄弱，损害全社会资源配置效率。即使出现产能过剩，政府仍采取多种措施阻碍正常的市场退出机制发挥作用，影响落后和过剩产能的退出和淘汰。

四、产能过剩的风险

　　产能过剩的风险显而易见。首先是加剧经济波动，产能多了要去库存、去产能，加剧通缩风险。产能过剩行业的PPI跌幅均明显高于PPI总跌幅。其次，产能过剩行业往往也是杠杆率比较高的行业。由于投资回报率低，又主要是依靠负债扩张产能，结果必然是销售利润率的不断下降和负债率大幅上升并存，产能过剩行业的不良率明显高于其他行业。特别是近年来尽管过剩产能行业的表内贷款被压缩，但大量增加的各种表外贷款，如委托、信托等，仍有相当部分流向产能过剩行业，整体金融风险值得关注。

　　（一）制约经济增速回升

　　产能过剩无疑是制约投资增长的重要因素。2014年前8个月，制造业投资同比增速为8.5%，较危机后的高点34.1%（2011年）回落25.6个百分点。制造业投资占全部固定资产投资的比重在30-35%之间，较其他产业占比高，其投资回落对固定资产投资整体增长影响较大，加上房地产投资增速大幅回落，经济增长下行风险明显增大。2014年前8个月，工业增长率为8.5%，低于危机以来的高点15.7%（2010年）7.2个百分点。
 
图7 工业增长率与制造业、基建、房地产部门投资增速（%）

 

资料来源：Wind数据库。

　　（二）产能过剩加剧可能带来经济通缩风险

　　近三年来（2012年至今），由于工业产能过剩加剧，工业生产者出厂价格指数（PPI）连续三年处于通缩状态。2012年、2013年和今年前三季度的PPI分别为-1.72%、-1.91%和-1.60%，今年三季度的PPI较危机后的高点6.03%（2011年）回落了7.63个百分点。
 
图8  中国PPI和CPI

 

资料来源：Wind数据库。

　　其中，部分产能过剩较严重的行业通缩仍在加深。2014年前三季度，黑色金属矿采选业、煤炭开采和洗选业和黑色金属冶炼及压延加工业三个行业的PPI依次为-12.6%、-10.6%和-7.9%；黑色金属矿采选业和黑色金属冶炼及压延加工业的PPI较上年分别回落0.7和1.8个百分点。2014年前三季度，居民消费者价格指数（CPI）为2.10%，较上年回落0.52个百分点。一般而言，PPI对CPI具有一定的领先作用，整体通缩风险上升。

图9  部分产能过剩行业的PPI

 

资料来源：Wind数据库。

　　（三）产能过剩行业杠杆率持续上升增大债务风险

　　危机以来，工业和制造业在产能利用率下降和净资产收益率持续回落的同时，杠杆率（资产负债率）却不断上升，其中重工业等资本密集型产能过剩行业杠杆率上升更快，产能过剩行业与高杠杆行业在相当程度上重叠，产能过剩加剧和杠杆率上升相互强化。当宏观调控政策从紧时，产能过剩行业流动性风险进一步加剧，并可能通过上下游行业扩散为整体风险。
 
图10  工业和制造业杠杆率和净资产收益率（%）

 

资料来源：人民银行5000户财务数据。

　　具体来看，2013年工业、制造业资产负债率分别为62.1%和60.7%，较2007年分别提高3.8和1.8个百分点；净资产收益率分别为8.7%和8.3%，较2007年分别回落5.5和3.1个百分点。其中，重工业资产负债率为65.2%，较2007年提高5.1个百分点，较同期全部工业资产负债率高3.1个百分点；净资产收益率为7.7%，较2007年回落7.2个百分点，较同期全部工业净资产收益率低1.0个百分点。危机后，部分产能过剩行业的杠杆率上升较快，盈利能力（销售利润率）恶化，潜在债务风险上升。2014年8月，黑色金属冶炼及压延加工业、煤炭开采和洗选业、有色金属冶炼及压延加工业和黑色金属矿采选业四个行业资产负债率分别为67.3%、65.5%、65.0%和56.8%，杠杆率较危机后低点分别上升3.2、6.6、6.3和9.2个百分点；煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业两个行业的销售利润率较危机前的高点分别回落11.0和10.7个百分点；黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业和化学原料及化学制品制造业三个行业的销售利润率分别为1.5%、2.2%和4.4%，三个行业销售利润率均处于5%以下。
 
图11  轻、重工业杠杆率和净资产收益率（%）

 

资料来源：人民银行5000户财务数据。

　　（四）产能过剩行业资金链断裂可能引发系统性金融风险

　　2012年一季度以来，随着制造业部分行业产能过剩程度加深，金融风险有所显现。截至2014年二季度末，工业和制造业不良贷款率已连续10个季度上升，不良贷款率分别为1.52%和2.01%，较2009年四季度末累计提高0.32和0.51个百分点，较同期全部贷款不良率分别高0.28和0.76个百分点。其中，工业不良贷款率较同期房地产贷款、基建贷款和个人贷款不良率分别高1.18、1.17和0.97个百分点；制造业不良贷款率较同期房地产贷款、基建贷款和个人贷款不良率分别高1.67、1.65和1.46个百分点。
 
图12  各部门不良贷款率变动情况（%）

 

资料来源：根据银监会贷款质量数据整理。

　　随着产能过剩行业盈利状况进一步恶化，银行从2011年初就开始控制产能过剩行业的贷款发放。截至2014年8月末，产能过剩行业中长期贷款余额同比增长4.9%，增速较危机后的高点52.9%（2010年1月）累计回落47.9个百分点，增速自2011年7月以来一直处于个位数区间。但由于绕道影子银行融资，这些行业杠杆率仍持续上升。2013年以前这些行业的投资增速仍保持在20%以上，2013年以来在影子银行监管加强下，投资增速才开始逐步回落，但风险也逐渐暴露。近两年来，新闻媒体不时披露的信托计划和信用债违约的项目，有不少就涉及到钢贸、采矿、能源等产能过剩行业，银行不良贷款率也逐步上升，其中东部发达省份浙江、江苏等爆发的互联互保风险，其违约源头也有相当一部分源于产能过剩行业。
 
图13  产能过剩行业投资和中长期贷款增速（%）

 

资料来源：国家统计局和人民银行。

五、治理产能过剩的国际经验

　　从国际产业发展经验来看，产业转移和产业升级是平衡国内产能的两条主要途径。从产业转移看，全球范围内制造业形成过程大体遵循 “产业转移——形成产能——对外输出——产业转移”的梯次发展模式，比如19世纪—20世纪—21世纪，世界制造业中心相继经历了从英国（欧洲）——美国——中国（亚洲）的转变。从产业升级看，美国、德国等制造业大国，相继经历了从传统低端制造向高端制造、从制造业向服务业转型的过程。

　　（一）美国主要通过市场出清，并辅以财税手段实现产业升级化解产能

　　美国化解产能过剩主要是靠市场优胜劣汰、自然出清。美国每年企业间购并重组以及破产数量数以万计，加之发达的风险投资和资本市场支持，为市场机制发挥作用创造了条件。总体来看，美国是发达国家中制造业升级和转移结合较好的国家，二战后一方面通过马歇尔计划对外输出传统制造业产能，为制造业升级赢得空间，另一方面则通过发展风险投资和税收政策鼓励研发、兼并，国内制造业成功实现向电子信息、新材料、新医药等高新技术产业升级。

　　（二）日本主要通过对外输出和启动内需化解产能

　　上世纪60-70年代，日本第一轮化解产能过剩，主要通过实施国民收入倍增计划扩大国内市场消化；上世纪80-90年代，日本第二轮化解过剩产能主要通过大规模对外投资进行。上世纪80年代在日元大幅升值的带动下，日本大举向我国在内的亚洲国家对外投资输出产能，继日本之后，亚洲“四小龙”及我国成为新的低端制造业出口大国，成为产业发展的典型“雁行模式”。与西方国家有所不同，日本历来有产业政策支持产业竞争力提升，但与我国有所不同的是，日本产业政策侧重导向性，政策着力点主要在鼓励企业开发研发和设备更新上，政策手段侧重税收等方面，这些政策为日本制造业至今在全球保持高端地位发挥了一定作用。

　　（三）德国政府、行业协会、企业互动化解过剩产能

　　德国产业竞争力较强，产能过剩风险主要体现在国际市场需求不足导致产品积压和企业倒闭。整体来看，德国的产能过剩程度较低。处理方式：一是采用财政手段调控和加大产能过剩行业重组力度。2012年德国新增光伏装机容量7300兆瓦，光伏产业发展过快导致产能过剩，价格下降一半以上，政府运用调控政策为光伏行业降温，通过调整光伏发电上网电价等控制行业发展速度。二是行业协会提供市场信息，强化沟通协调，对化解过剩产能起到不可或缺的作用。三是价格信号较为灵敏，市场出清比较顺畅，企业自我调整意识强烈，经常根据市场变化自我调整产能，提升产品竞争力。

六、治理中国式产能过剩的对策

　　历次化解过剩产能的经验教训表明，政府既要主动作为，更要依靠市场力量。随着中国经济逐步步入新常态，化解过剩产能已从过去简单的产能数量增减、转移和创造需求，转变到提质增效、技术进步和劳动生产率提高上来。核心是搞对价格、需求导向、统一市场、鼓励创新、强化约束。

　　（一）理顺价格机制，发挥市场对产能过剩行业的自动调整与出清功能

　　中国式产能过剩的实质是，低要素成本基础上的产能扩张。应利用当前价格涨幅较低的有利时机，加快资源、要素价格改革，清理招商引资优惠政策，正确反映资本形成成本。一是深化土地制度改革，取消低地价甚至零地价供地等扭曲市场公平竞争的做法；二是加快水、电、油、气、矿等资源价格改革，完善反映资源稀缺程度的市场化定价机制；三是加快资源税费改革，正税清费；四是深化利率、汇率市场化改革，真实反映资金价格。

　　（二）坚持需求导向，培育优势产业

　　立足加快培育新的增长点，统筹国内国外两个市场优化产能配置。一是适应新常态下消费的多样化、个性化、智能化发展趋势，提升产能的集中度、小型化、智能化、专业化水平；二是适应新常态下传统产业相对饱和，但基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现的新趋势，推动内涵式投资增长和结构优化。三是适应新常态下高水平引进来、大规模走出去正在同步发生的对外开放新格局，加快培育出口和对外投资的新优势。

　　（三）激活市场，营造有利于创新的制度环境

　　结合清理行政审批事项和深化国有企业改革，打破地区、行业封锁，加快形成公平公开公正的统一大市场。一是产业政策定位应更加强调市场化取向，重在发挥导向作用，逐步减少乃至取消各级政府的不合理支持，使企业盈亏能够真实反映经营能力和市场需求，为市场机制和经济杠杆倒逼企业技术创新提供动力，提升以产品质量、标准、技术为核心要素的市场竞争力。二是深化行政审批制度改革，打破地区、行业封锁。三是深化国有企业改革，在分类基础上，健全国资授权经营体制，依托资本运营公司和投资公司平台推动混合所有制改革和企业重组。四是大力营造创新驱动环境，创新重在市场需求、重在应用；重在发挥市场主体积极性；重在营造宽容、公平的市场环境。

　　（四）强化约束，提升环保要求和技术标准水平

　　结合治理环境污染，深化资源、环境税费改革，强化项目环评约束。一是以促进技术创新为目标，从环境污染、能源消耗、技术标准等方面提高准入门槛。二是深化资源、环境税费改革，使其承担污染环境的经济责任，规范投资行为，约束低成本无序扩张。

　　（五）通过金融市场创新化解过剩产能

　　金融市场具有融资、价格发现和风险管理等多种功能，同时透明度高、运作规范，市场约束力强。在当前产能过剩和高杠杆并存的格局下，加大金融市场创新力度，并辅之必要的政策支持，能够在化解产能过剩风险的同时，优化债务存量配置降低债务风险。

　　大力发展并购金融市场，促进企业兼并重组。在间接融资方面，商业银行积极稳妥地通过并购贷款、银团贷款直接支持兼并收购。截至2013年6月底，金融机构人民币普通并购贷款余额2033.64亿元，同比增长27.2%。但并购贷款余额占各项贷款余额的比例仅为0.3%左右，增长空间很大。尤其在债务主体置换、期限置换、利率置换等方面，金融产品仍有较大创新空间。在直接融资方面，并购债等创新工具发行已有成功尝试。2013年5月20日，首单用于并购的定向债务融资工具成功发行。该定向工具由湖南黄金集团有限责任公司发行，发行金额1.48亿元，期限3年，募集资金用于归还并购贷款。 较之原来的并购贷款，本次并购债发行主要有以下优势：一是综合融资成本较原并购贷款低0.9%，每年节约财务费用130万元；二是每年付息、到期还本，较原并购贷款按季还本付息的方式更能高效使用募集资金；三是采取无抵押信用发行方式，可以释放原并购贷款的上市公司股权质押。未来可通过大力发展换股并购、可转债等股权性和混合性融资工具、并购债等债务性融资、信贷资产支持证券、信用风险违约互换（CDS）等金融工具，盘活产能过剩行业存量信贷，分散产能过剩行业的信用风险。

　　实施债转股。债转股不仅能降低杠杆率和提升再融资能力，而且能通过引入战略投资者，在深层次上实现产能过剩行业的重组。上世纪90年代末，我国曾有过通过资产管理公司实施政策性债转股操作的成功实践，这方面四大资产管理公司可继续发挥作用。此外，还应鼓励地方政府设立政策性资产管理公司，通过财政注资、贴息、增信等方式，集中收购当地产能过剩企业债务实施债转股。除政策性资产管理公司外，还可鼓励各类民间投资主体设立基金、投资公司、资产管理公司，通过收购产能过剩企业的应收账款、到期债务以及直接投资入股等多种形式，实施直接或间接债转股操作。从金融市场实践来看，近期一些债务违约风险较大的上市公司，就已通过让渡股权等方式化解债务风险。如创业板上市公司华锐风电大股东将资本公积转增股本的权利让渡给深圳和大连两家投资公司合资设立的基金，换取该基金收购该公司的巨额应收账款。既获得了现金流偿债，其计提的应收账款坏账准备也随之大幅下降，避免了因债务违约导致的退市风险，同时该基金也通过获得股份为下一步整合华锐风电和业内其他企业创造了条件。前期设立的中国民生投资公司，也是发挥民间资本力量以股权投资方式优化行业资源配置的有益尝试。

　　完善对金融机构的激励约束机制，充分发挥金融机构作用治理过剩产能。金融机构自身既有动力也有能力支持化解过剩产能。在强化动力方面，应完善不良资产处置核销办法，赋予金融机构更大自主权处置风险；完善不良资产处置核销中的税费政策，按照特殊交易而非一般交易核定税基。在增强金融机构处置能力方面，可考虑赋予商业银行暂时对企业持股甚至接管企业实施重组的权利。以化解运输业产能过剩为例，近期民生银行通过整合中远集团和国内民营运输企业的干散货运能，不仅提升了整个行业的运能利用效率，并且通过统一配货、加油、维修、调配船员，以及在海外统一收购、租用码头、仓库，大幅降低了运输成本，在有效提升融资能力的同时促进了行业资源整合，民生银行的融资风险也显著下降，实现银企双赢。

　　加强“企业走出去”的金融支持。按照自主决策、自担风险原则，合理规划和充实金融机构海外布局。充分发挥政策性金融机构作用，依托财政信用和贴息等支持，提供规模大、期限长、利率低的融资。按市场化原则创新外汇储备运用。加快发展海外投资基金和提升资本市场国际化水平。

　　当前，尤其要注重以“一带一路”战略为指导，加强金融支持“走出去”的力度。习近平主席提出的“一带一路”战略构想，以互联互通基础设施建设为先导，已逐步进入实施和执行阶段。“一带一路”沿线国家普遍处于发展上升期，未来随着互联互通解决交通困难，在基础设施建设领域互利合作前景十分广阔。鼓励优势企业以多种方式“走出去”，承揽“一路一带”高铁、桥梁、港口等重大基础设施以及大型工业、能源、通信、矿产资源开发等项目建设，带动国内产品、装备、服务等出口。对于海外市场前景较好、产业配套要求相对低的产能过剩行业，如水泥、平板玻璃、光伏等行业，可结合海外援助、国际合作项目，可通过海外建厂方式疏散产能；对于基础设施和产业配套要求高、投资规模大的行业，可通过鼓励该行业下游产业转移产能的方式消化，例如对钢铁行业的过剩产能，可通过鼓励其下游的家电、汽车等行业转移产能创造需求；对于全球竞争激烈、国内生产条件优势明显的行业，如船舶等行业，可通过在海外设立销售网点的方式扩大出口消化产能。

　　在推进产能全球化布局过程中，金融机构也应相应完善“走出去”的机构和业务布局，加大对“一带一路”相关地区的机构和业务覆盖，健全对走出去的融资和风险管理功能。同时要发挥好国家开发银行、中国进出口银行、进出口信用保险公司等政策性金融机构的作用，加大对投资规模大、技术含量复杂的基础设施项目的支持力度，通过贴息贷款、技援赠款等方式，对一些具有战略效益但财务效益有限的项目进行支持，推动制造业产能和金融业实现全球性战略布局。

　　（六）完善化解产能过剩的配套政策措施

　　构建产业、财政、金融、社保等多部门参与的全面政策体系，着力在准入、监管环节制定严格、科学、统一的标准，发挥政策的协同作用。一是完善行业管理。充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，加强行业准入和规范管理，公告符合条件的生产线和企业名单。适时发布产能严重过剩行业产能利用、市场供需等相关信息。定期发布淘汰落后产能企业名单。加强产品质量管理，推行产能严重过剩行业产品质量分类监管。发挥行业协会在行业自律、信息服务等方面的重要作用。二是完善财税支持政策。中央财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整和产业升级的支持力度，各地财政结合实际安排专项资金予以支持。中央财政利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道，适当扩大资金规模，支持产能严重过剩行业压缩过剩产能。完善促进企业兼并重组的税收政策。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。修订完善资源综合利用财税优惠政策，支持生产高标号水泥、高性能混凝土以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物。三是继续落实有保有控的金融政策。对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务。大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开拓企业兼并重组融资渠道。加大企业“走出去”的贷款支持力度、适当简化审批程序，完善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外转移。四是完善和规范价格政策，深化资源型产品价格改革。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化资源性产品价格改革。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价。五是落实职工安置政策。各级政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。相关部门还应结合化解产能过剩工作的新情况新问题，加强协调服务、发挥部门合力、用于创新解决问题的思路，不断推动化解产能过剩工作，化解风险。

注：

[1]煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业、非金属矿采选业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业以及有色金属冶炼和压延加工业，下同。

[2]白重恩和张琼，《中国的资本回报率及其影响因素分析》，世界经济，2014年第10期