存款保险制度与金融安全网研究

魏加宁 等著

中国经济出版社  2014年4月出版

本书作者：

　　魏加宁，国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员，中国金融四十人论坛成员。经济学博士，享受政府特殊津贴待遇，博士生导师。曾任孙尚清秘书，吴敬琏助手。

　　1994年，建议中国政府《应当高度重视危机管理理论研究》。

　　1995年，合作撰写内部报告《警惕金融风潮，早采防范措施》。

　　2000年，在内部报告中率先提出货币政策与银行监管职能相分离。

　　2003年以来，负责过《地方债问题》、《泡沫经济与不良资产》、《存款保险制度》、《金融救助》、《金融领域中央与地方关系研究》、《不良资产处置的经验总结》、《金融安全网》、《两次大危机比较》、《国家资产负债表研究》、《城市化政府融资研究》、《改革方法论》、《政府管理体制改革》等课题。

　　2013年参与过国务院发展研究中心课题组“383改革方案”项目和中国金融四十人论坛课题组“深化经济体制改革重点领域一揽子方案建议”项目等。

内容简介：

　　随着中国金融改革的不断深化和国际金融危机的不断警示，目前已有越来越多的政府官员、专家学者和广大群众认识到在中国建立显性限额存款保险制度的必要性和紧迫性，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”，表明在中国建立存款保险制度已经指日可待。

　　本书将我们以往分别对存款保险和金融安全网所做的多次研究结合起来，系统性介绍了有关存款保险制度的起源、存款保险与金融安全网的理论基础、有关存款保险制度设计的基本知识、存款保险制度的国际经验、国际组织对于推进存款保险制度所做的贡献；深入探讨了在中国建立存款保险制度的必要性、制度设计所面临的具体问题和对策建议；介绍了此次国际金融危机以来，各国存款保险制度所面临的新的挑战，并针对出现的新问题提出了作者的改革构想。

本书目录

第一章  存款保险制度的起源

一、美国联邦存款保险制度的建立
二、美国州级存款保险计划的尝试
三、存款保险的初始理念源于中国

第二章  存款保险的基本理论

一、存款保险制度的必要性
二、存款保险的基本原理
三、存款保险制度设计不当可能带来的潜在风险
四、存款保险是金融安全网不可或缺的重要组成部分

第三章  存款保险的制度设计

一、存款保险的制度类型
二、存款保险的融资机制
三、存款保险与风险处置
四、存款保险的公众认知

第四章  存款保险制度的国际经验

一、此次国际金融危机以前存款保险制度的演变历史
二、此次国际金融危机以来存款保险制度的变革趋势
三、危机后美国存款保险制度变革的案例分析
四、英、日、美三国存款保险制度比较
五、日本的银行风险处置案例

第五章  国际组织对存款保险制度建设的推进

一、国际组织推进存款保险制度建设的初级阶段
二、国际组织推进存款保险制度建设的发展阶段
——金融稳定论坛
三、国际组织推进存款保险制度建设的成熟阶段
——国际存款保险协会
四、国际组织推进存款保险制度建设的最新进展

第六章  中国建立存款保险制度面临的主要问题

一、中国建立显性限额存款保险制度的紧迫性
二、建立存款保险制度与完善金融安全网

第七章  国际存款保险制度改革构想

一、国家层面存款保险制度存在的问题
二、现行国际存款保险组织存在的缺陷
三、冰岛Icesave银行破产赔付诉讼案的启示
四、存款保险跨境风险处置协调的经验与启示

参考文献

附录一  中国有关存款保险制度的研究与推进工作

附录二  东亚国家筹建存款保险制度的经验教训

序

　　实现利率市场化，是深化金融改革的一项基础性的举措，而建立存款保险制度，则是使利率管制放开、竞争加强后保护存款人利益和使银行体系能够平稳运行的重要保证。

　　近年来，我国金融领导部门一直把实现利率市场化提到改革议程的重要地位。2013年7月，中国人民银行宣布全面放开对金融机构贷款利率的管制，这意味着利率市场化提速。贷款利率全面放开以后，在中国的存贷利率体系中就只剩下存款利率还存在行政规定的上限了。接着在今年3月，中央银行的周小川行长宣布，将在一两年内放开存款利率。

　　利率市场化进程能够加快到什么程度的一个关键问题，在于做好各项配套改革的进度。世界上的万事万物都是有利有弊的。利率市场化也是这样。虽然它作为市场在资金资源配置中起决定作用的前提条件，对于强化金融机构的竞争和优化金融资源配置等方面所起的积极作用是毋庸置疑的；但与此同时，竞争的强化也可能产生某些副作用，例如，发生挤兑风潮和收储机构的破产，使千千万万存款户、特别是中小存款户受到严重的财产损失，以至衣食无着；而且，这种兑付危机还有可能在金融体系中扩散，以致引发系统性的危机。

　　在银行业的早期发展中由于缺乏全国性的存款保险制度，不论是存款人还是收储机构所面临的风险都很大。1929年大萧条发生以后，发达国家频繁地出现银行挤兑风潮。在这以后，西方国家才陆续建立起国家级的存款保险机构和全国性的存款保险制度。当收储机构发生兑付困难时，由存款保险机构按规定的数额兑付。改革开放以后，我国商业银行开始实行商业化经营。由于这些商业银行都属于国家所有，当银行或城市信用合作社等收储机构发生兑付问题时，对于居民存款通常由中央银行和地方政府全额刚性兑付，实际上是由政府提供隐性保险，最后由纳税人买单。这种由政府提供担保的办法虽然保证了金融系统的稳定，但是由于它破坏了银行之间的竞争条件，造成存款人不关心收储机构的经营管理状况和收储机构不注意加强风险防范意识产生逆向选择和道德风险等问题，加大了财政负担，并且使中央银行被动地扩大货币供应，到头来会使系统性风险不断积累。所以，在当前加速存款利率市场化的情况下，中国也必须效法其他市场经济的先例，尽快把存款保险制度建立起来。

　　然而存款保险制度有不同的类型，同一类型的存款保险制在保险金缴纳和赔付限额上的规定也各不同。选择什么样的存款保险制度，需要根据本国的具体情况认真权衡和精心设计。例如，各国建立存款保险制度的历史经验表明：如果存款保险机构实行全额刚性兑付，将会弱化收储机构风险防范意识，而存款赔付限额规定得过高或过低，都会导致不良后果。而且存款保险的具体制度如何设定，不但受存款结构和银行结构决定，而且与相关金融机构的状况有关，需要认真研究和仔细计算。

　　放在读者面前的这本书在认真研究中国实际状况的基础上，广泛汲取国际经验，不但论证了在我国建立存款保险制度的必要性，而且对建立存款保险制度的许多具体问题也做了深入的讨论。例如，对不同类型存款保险制度的比较和中国宜于建立哪种类型的存款保险制度，存款保险机构与金融安全网其他组成部分之间的关系，世界主要国家存款保险制度的创建历程，在全球金融危机的条件下各国存款保险制度面临的新挑战等等，都为读者提供了丰富的实际资料和理论知识。因此，它肯定能够为我国存款保险制度建设提供有益的参考。

吴敬琏

2014年4月4日

前言：

　　自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》（国发[1993]91号）提出要建立存款保险制度以来，有关部门和专家学者围绕着是否应当建立存款保险制度，建立什么样的存款保险制度，以及如何建立存款保险制度等问题展开了持续不断的研究。

　　1995年，早在亚洲金融危机爆发的前两年，我们曾在一份《警惕金融风潮，早采防范措施》的内部研究报告中明确提出“必须尽快建立存款保险制度”。

　　2003年，中国银监会建立前夕，我们曾赶写一篇内部报告，建议统筹考虑银行监管与中央银行以及存款保险三者之间的关系。

　　2007年，在原定政策性处置不良资产任务到期、四大资产管理公司面临转型之际，我们与信达资产管理公司一道，对存款保险制度设计进行了较为系统的分析，提出至少应当留下一家资产管理公司作为未来存款保险机构的子公司，以负责今后的问题银行重组与不良资产处置。

　　2009年，为了进一步吸取国际经验，我们在亚洲开发银行的技术援助下，对韩国、日本等国的存款保险机构以及金融监管部门和中央银行进行了全面、系统的实地考察。

　　随着相关研究的不断深入，以及中国金融改革的不断深化和国际金融危机的不断警示，目前已有越来越多的政府官员和专家学者认识到在中国建立显性限额存款保险制度的必要性和紧迫性。

　　从逻辑关系上讲，一方面，为了防范因利率扭曲造成的民间借贷风险；另一方面，也为了适应人民币国际化和汇率市场化进程的倒逼诉求，利率市场化步伐必须进一步加快。但是，如果我们的商业银行都是各级政府控股的国有银行，就会出现新的问题：当放开贷款利率时，政府控股的国有商业银行就有可能抵挡不住来自地方政府和国有企业要求下调利率的压力；当放开存款利率时，又会出现“高息揽存”现象，等出了风险之后，统统交给国家或各级政府，由政府买单，实际上最终是由广大纳税人、消费者和人民币持有者来承担银行倒闭或不良资产处置的所有成本。因此，商业银行的“民营化”势在必行。一方面，应通过放开市场准入，允许民间资本进来办民营银行；另一方面，还要逐步降低各级政府的持股比例，直至全部退出竞争性商业银行（但是政府资金并非无事可做，而是要集中力量办好政策性银行）。

　　然而，无论是利率市场化也好，还是商业银行民营化也好，都有可能出现商业银行因经营不善而破产倒闭的现象，于是，就需要建立存款保险制度。只有有了存款保险制度，那些经营失败的商业银行才有可能做到有序退出，并且在其退出时能够使存款人的利益得到有效保护。

　　但是，要建立存款保险制度，就不得不考虑其与金融安全网其他成员之间的关系，不得不考虑金融安全网各成员之间的职责分工与协调机制。为此，我们在以往分别对存款保险和金融安全网所做的多次研究的基础上，将二者结合起来加以统筹考虑，形成了最新的研究成果。此书即是这一最新研究成果的集中体现。本书的基本结构如下：

　　第一章主要介绍了存款保险制度的起源，不仅回顾了国际公认的第一家国家级存款保险机构——美国联邦存款保险公司（FDIC）的建立，而且追溯到了此前100年间美国在州一级进行的两次相关尝试，甚至还追溯到了中国清代钱庄的五家联保制度。

　　第二章主要介绍了有关存款保险与金融安全网的理论基础。既叙述了存款保险制度的必要性，也阐述了如果制度设计不当可能带来的逆向选择和道德风险，更进一步指出了存款保险是金融安全网不可或缺的一个重要组成部分。

　　第三章主要介绍了与存款保险制度设计有关的部分基本知识。不仅介绍了存款保险制度的主要类型，而且介绍了存款保险的融资机制，还介绍了存款保险与银行退出机制之间的相互关系。

　　第四章主要介绍了有关存款保险制度的国际经验，包括危机以前的制度演变，危机以后的变革趋势，并重点对美国做了案例分析，还对“付款箱”、“成本最小化”以及“风险最小化”这三种主要类型的典型代表国家——英国、日本、美国的存款保险制度进行了比较。

　　第五章主要介绍了国际组织对于推进存款保险制度所做的贡献，既包括了区域性组织——欧盟所做的促进工作，也包括国际存款保险协会所做的艰苦努力，还包括了其他一些国际组织所做的重要贡献。

　　第六章主要介绍了中国建立存款保险制度所面临的主要问题。一方面，对于在中国建立存款保险制度的必要性给予了进一步的阐述；另一方面，对于建立存款保险制度所面临的具体问题，尤其是存款保险机构与金融安全网其他成员之间的关系，进行了比较详细的分析和论述；并对于如何优化金融领域的决策机制提出了中肯的政策建议。

　　第七章主要介绍了此次国际金融危机以来，各国存款保险制度所面临的新的挑战，尤其是国家级存款保险机构所面临的资金不足问题，以及各国存款保险机构之间的跨境协调问题，并针对这些问题提出了一些改革构想。

　　最后，在附录中，一方面，对改革开放以来国内各个方面有关存款保险制度的研究轨迹进行了初步梳理；另一方面，还摘编了一些日本、韩国和蒙古等东亚国家存款保险制度筹建过程的有关文献。

　　毫无疑问，上述研究仍然不够全面、不够深入，尚有许多深层次问题未能涉及或详细叙述。由于最近党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”，表明在中国建立存款保险制度已经指日可待。因此，我们只好先将此书作为阶段性成果奉献给大家，供广大读者参考。如果此书能够对各位读者理解存款保险制度有所帮助，对中国的存款保险制度及金融安全网的建设有所贡献的话，我们将深感荣幸。

课题组负责人：魏加宁

2013年12月31日

后记

　　2012年，我们承担了中国金融四十人论坛内部课题《存款保险与金融安全网》。历时一年时间，经过课题组反复研讨、修改和征求意见，报告终于如期完成。

　　自20世纪90年代起，我们就开始了对于存款保险制度的持续关注和逐步深入的探讨，并重点研究主要发达国家在存款保险制度和金融安全网建设方面的理论成果和实践经验。在此次研究中，我们又重点关注了国际金融危机以后存款保险制度和金融安全网的最新变革趋势。

　　应当承认，由于时间所限，目前至少还遗留了如下问题尚待进一步深入阐述：例如，如何看待存款保险从隐性变显性、从全额变限额的风险？如何看待存款保险与利率市场化之间、存款保险与金融机构民营化之间的关系？如何看待存款保险与资产管理公司之间、以及存款保险与保险保障基金、证券投资者保护基金之间的关系？

　　在此，首先要感谢参加此次课题研究的同志们，他们在繁忙的工作和学习之余，同我一起对此课题进行了不断深入的讨论和研究。在本书中，第一章主要由魏加宁、王东峰执笔；第二章由魏加宁、朱太辉执笔，王磊曾有很大贡献；第三章由段希文、孙彬、丁之平、曹林、高培亮执笔；第四章由孙彬、朱太辉、振佳、赵伟欣执笔；第五章由段希文、孙彬执笔；第六章由魏加宁、朱太辉、孙彬执笔；第七章由魏加宁、孙彬执笔，文雅奇亦有贡献；附录部分由丁之平、曹林、孙彬、朱太辉、赵伟欣执笔，其中古珂参与日本部分的翻译整理工作。

　　特别要感谢赵伟欣为此课题所做的大量协调、编辑和修订工作。

　　需要说明的是，此报告是在先前一系列研究的基础上完成的。2005年—2009年，国务院发展研究中心宏观经济研究部曾经与信达资产管理公司金融风险研究中心组成联合课题组，先后研究了《我国存款保险制度的基本框架设想及其与金融资产管理公司的整合》、《金融救助》、《中国金融领域中央与地方关系问题研究》以及《金融安全网研究》等相关课题，这为后续的研究奠定了基础。在此，特别感谢信达资产管理公司田国立、王海军、陨会梅等同志对此项研究的大力支持，以及课题组成员王磊、许恒、黄晶晶、崔柳、王大鹏、夏徐迁、徐圆圆、王东峰、程继川、叶波、张彦霞、李桂林、李淑萍、刘恺等为这些研究所做的贡献。

　　2011年，我作为亚洲开发银行“有关中国建立存款保险制度”技术援助项目的中方顾问，与人民银行有关部门官员一道赴韩国、日本进行考察，得到日本银行福本智之先生、日本存款保险机构田边理事长、韩国存款保险公司李红圭等人的大力协助，在考察期间，他们为我们提供了大量信息、资料和咨询，使我们得以较为全面地掌握与存款保险相关的实际情况。此外，还要感谢亚洲开发银行派遣的技术顾问格哈德•温伯格先生，他曾数次来京就德国存款保险制度和蒙古存款保险制度筹备情况等为我们做了精彩的介绍，并同我们深入讨论了与存款保险有关的一些学术问题。感谢亚行课题组中方成员孙彬、朱太辉、段希文、高培亮、格桑措姆、赵伟欣等为此项研究所做的贡献，特别感谢孙彬在此课题中所做的大量沟通协调工作。

　　特别需要强调的是，对于稳定局的黄晓龙、刘琴、于焘华，条法司的周学东、边志良、王晋，以及研究局的易诚等中国人民银行官员对我们多年来的研究工作所给予的大力支持，我们在此表示衷心的感谢！

　　此外，还十分感谢魏迎宁、易诚、黄海洲等专家学者，他们在本课题评审时对报告初稿提出了许多十分宝贵的意见和建议。对于这些意见和建议，我们都已在报告修改时尽量予以吸收、采纳或参考。

　　最后，还应当特别感谢中国金融四十人论坛的王海明秘书长、廉薇女士和马冬冬女士等，他们对本课题的顺利推进提供了不可或缺的支持和帮助。

课题负责人：魏加宁

2013年12月31日