地方政府债务风险化解与新型城市化融资

魏加宁等 著

机械工业出版社　2014年10月出版

本书作者：

　　魏加宁，经济学博士，享受政府特殊津贴待遇，兼职教授，博导。中国金融四十人论坛成员。曾任孙尚清秘书、吴敬琏助手。现任国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、副部长、研究员。

相关研究：

　　2003年，承担国务院发展研究中心宏观经济研究部与日本财务省综合政策研究所共同研究项目“地方债问题研究”。

　　2009年，参与国务院发展研究中心技经部的《地方基础设施建设融资问题研究》，并负责其中的“地方政府融资平台研究”子课题。

　　2010~2012年，承担《地方政府融资平台问题研究》（国务院发展研究中心招标课题）、《日本地方政府融资平台研究》（中国金融四十人论坛内部课题）、《国外地方政府融资的理论与实践》（国家自然科学基金管理学部应急项目子课题）。

　　2013~2014年，承担《城市化融资方式研究》（亚洲开发银行技术援助项目），《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》（中国金融四十人论坛内部课题）。

内容简介：

　　随着我国地方政府债务风险的不断暴露和相关研究的不断深入，目前已经有越来越多的政府官员和专家学者开始重视我国地方政府债务风险问题。国家审计署分别于2011年和2013年两次对我国地方政府性债务做出全面审计。2014年8月31日全国人大审议通过的《预算法（修正案）》已经允许地方政府依法适度举债，但要建立地方政府性债务风险预警和应急处置机制。

　　本书是在十多年来有关地方政府债务和城市化融资的多个课题研究的基础上形成的最新研究成果，较为系统地对我国地方政府债务风险进行了总量分析、结构分析和成因分析，并提出了“系统重要性地方政府债务”的概念；在深入研究地方政府债务危机应对的国际经验之后，提出了关于化解我国地方政府存量债务风险的政策建议。针对如何防范地方政府新增债务风险，书中还提出了发展城市化融资的三种可持续方式。

本书目录

序

前言

第一部分 我国地方政府债务风险的分析与评估

第一章 我国地方政府债务风险的总量分析
第二章 我国地方政府债务风险的结构分析
第三章 我国地方政府债务风险的相关分析
第四章 关于系统重要性地方政府债务

第二部分 存量债务：化解地方政府债务风险的案例与对策

第一章 案例（一）日本夕张市的财政重建
第二章 案例（二）希腊债务危机的救助方式
第三章 案例（三）美国纽约市债务危机的应对措施
第四章 案例（四）美国加州橙县的财政破产
第五章 案例（五）美国底特律市的债务危机
第六章 地方政府债务危机应对的国际比较
第七章 关于化解我国地方政府债务风险的政策建议

第三部分 新增债务：创新城市化融资方式

第一章 城市化融资方式之一：地方政府债券
第二章 城市化融资方式之二：政策性银行贷款
第三章 城市化融资方式之三：公私合作伙伴关系（PPP）

附录A 以往有关我国地方政府债务的研究成果汇编

第一章 2003年“地方债务问题小型国际研讨会”会议综述
第二章 2003年《对日本地方债制度的考察报告》
第三章 2005年《关于中国地方债务问题的初步分析及对策思考》研究报告
第四章 2009年《国外地方政府债务融资制度综述》研究报告
第五章 2009年《美国的地方债制度》研究报告
第六章 2009年《日本的地方债制度》研究报告
第七章 2009年《西欧发达国家地方政府的债务融资》研究报告
第八章 2009年《中东欧转轨国家地方政府的债务融资》研究报告
第九章 2009年《新兴工业国家地方政府的债务融资》研究报告
第十章 2009年对地方政府债务平台贷款风险问题的早期预警
第十一章 2010年《地方基础设施建设融资问题》研究报告
第十二章 2010年《地方政府投融资平台健康发展与风险防范》研究报告
第十三章 2010年《对日本“地方政府平台”的考察报告》
第十四章 2010年“地方政府融资与风险管理——国际经验研讨会”会议综述
第十五章 2012年“中国地方政府债券项目可持续发展国际研讨会”会议综述
第十六章 2014年《有关化解地方政府债务风险政策建议》研究报告
第十七章 2014年“中国城镇化融资问题高层国际研讨会”会议综述
第十八章 2014年“只有允许地方政府自主发债，才能强化市场约束”

参考文献

后记

中国金融四十人论坛简介

中国金融四十人论坛组织架构与成员名单（2014年）

序言

　　改革开放30多年来，中国取得了了不起的成绩，是唯一没有发生严重系统性金融危机的新兴大国。展望未来，我们仍然具有相当大的发展潜力。当然，居安思危，不能因为拥有有利条件，就不高度重视可能出现的风险。国内学界和国外一些关心中国的人，普遍认为房地产和地方政府债务是引爆中国金融危机的风险点。这两个领域的风险之所以会引发大的金融经济危机，主要与金融体系有关。目前，大部分的房地产企业和地方政府是通过银行或影子银行融资的，如果它们到期不能还本付息，就会造成一些金融系统的问题。特别是不论房地产还是地方债务，即使项目本身长期看好，由于其基本的形式都是短债长投，期限的不配套会增加诱发危机的可能性。

　　当然，这些都属于国内的债务，类似日本、美国的地方政府债务，也主要是内债。而国外真正变成系统危机的东亚金融危机、拉美危机、墨西哥危机以及现在的南欧危机，基本上都属于外债。所以我们对债务风险要高度重视，但也不需要危言耸听。国务院发展研究中心宏观经济研究部魏加宁研究员在中国金融四十人论坛内部课题“地方政府债务风险化解与新型城市化融资研究”中对我国地方政府债务的现状进行了系统全面的剖析，对如何解决新增地方政府债务存在的期限不配套问题也提出了比较好的设想，同时也介绍了外国地方政府处理债务风险的经验，这些都对思考解决我国的地方债务问题很有参考价值。

　　魏加宁自2003年起即开始关注我国地方财税体制的缺陷及其中潜在的财政金融风险，近五年间，更是每年持续进行相关课题的研究，是地方财政问题的资深专家。本书的附录部分将他在地方政府债务方面10余年的成果做了总结，可谓“十年磨一剑”。

　　城市化融资使地方政府未来面临新的债务压力，如何利用透明、规范、多元化的融资方式防范地方政府新增债务风险也是本书的重点研究内容。在本轮《预算法》的修订过程中，“要不要给地方政府举债权”以及“将举债权下放到哪一层级”都是焦点问题。对此，本书也做了深入分析并提出了自己的观点。虽然本书出版时《预算法》修订已经尘埃落定，有的建议已成法，但这并不妨碍加宁的建议在未来的实践中得到检验。

　　本书既可以作为地方债研究者的参考书，也可以作为研习此问题的教科书，且具有一定的历史价值。愿读者从此书的阅读中有所收获，愿加宁沿着这一问题继续深入研究。

                                                      林毅夫
                                                      2014年9月22日

前言

　　我们最早研究地方政府债务问题是在2003年。当年9月，国务院发展研究中心宏观经济研究部与大连市政府经济研究中心、日本财务省综合政策研究所在大连市共同举办了“地方债务问题”小型国际研讨会，并撰写了会议纪要《全面清理 综合整治 尽快化解地方债务风险》。11月，我们赴日本考察，走访了日本财务省（相当于财政部）、总务省（专门负责地方财政的部委）等政府相关部门，并与日本R&I信用评级机构以及学习院大学的著名专家学者进行了座谈，此外还先后到东京都、冲绳县、京都府丹波町等地进行了实地考察，对日本的地方债发行、债务管理、存在问题以及改革方向等进行了较为全面的了解，撰写了《对日本地方债制度的考察报告》。同年，借鉴国际经验并结合我们的调研，撰写了报告《有关中国地方政府债务问题的初步分析及对策思考》。

　　2008年国际金融危机以后，中国政府推出了4万亿元投资计划和10万亿元天量信贷。在此背景下，自2009年5月开始，我们就地方政府融资平台问题进行深入调研，先后走访了3个省级单位、5个地级市、5个县级市和区、县以及2个乡镇，分别与当地的政府投融资平台、政府有关部门、各类银行（包括政策性银行、国有商业银行、股份制银行、地方商业银行等），以及人民银行和银监会的分支机构等进行了数十场座谈，从中发现地方政府债务平台贷款风险问题并较早进行了预警，最终撰写了研究报告《地方基础设施建设融资问题研究》和《关于地方政府投融资平台的若干思考》。

　　2010年3月，在“中国金融四十人论坛”的课题支持与“日中产学官交流机构”的大力协助下，我们对日本进行了实地考察，分别走访了日本财务省、总务省、日本银行（中央银行）、地方公共团体金融机构（专门为地方政府提供贷款的政策性开发银行）、瑞穗银行（大型商业银行之一）以及神奈川县政府（=省政府）、神奈川县地方公营企业、神奈川县住宅供给公社等部门和机构，对日本的“地方政府平台”做了初步的了解，撰写了考察报告《对日本“地方政府平台”的考察》。同年11月，与亚洲开发银行在北京联合召开“地方政府融资与风险管理——国际经验研讨会”，形成了《地方政府投融资平台健康发展与风险防范》等研究报告。

　　2011年和2012年，我们又与KPMG（毕马威咨询公司）合作，在北京联合召开“中国财政金融风险防范研讨会”和“中国地方政府债券项目可持续发展国际研讨会”，再次呼吁允许地方政府自行发债，推进财税体制改革，并就地方政府自行发债的制度建设提出政策建议。

　　2014年伊始，我们承担了中国金融四十人论坛内部课题“地方政府债务风险化解与新型城市化融资研究”。2014年5月10～11日，经过一年多的努力和磋商，由国务院发展研究中心宏观经济研究部和亚洲开发银行联合举办、国家自然科学基金重点项目“城市化”课题组大力支持的“中国城镇化融资问题高层国际研讨会”在京召开，全面探讨规范的可持续的城镇化融资机制。

　　这些调研和研究报告所阐述的一些问题，实际上早在2003年的研究报告中就已经提出。当时我们在报告中就曾指出，隐性债务实际上比显性债务更加危险，也更加难以监管和控制，从某种意义上讲，目前中国地方政府的债务风险实际上已经成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号“隐性杀手”，必须引起高度重视。并且提出，越早解决地方政府债务问题，越主动、越有利。令人遗憾的是，我们所提出的这些问题和政策建议并未引起足够重视，这是导致地方政府债务风险越演越烈的重要原因之一。令人欣慰的是，随着地方政府债务风险的不断暴露和相关研究的不断深入，目前已经有越来越多的政府官员和专家学者开始重视我国地方政府债务的风险，国家审计署也分别于2011年和2013年两次对地方政府性债务做出全面审计，公布了政府性债务规模及结构的权威数据。除此之外，近年来财政部、人民银行、银监会也曾各自分别进行过统计摸底，尽管结果有所不同。

　　当前的主流意见认为，目前我国政府性债务风险总体可控，相对于国外发达国家和若干警戒线标准，我国以负债率（债务余额/GDP）衡量的地方政府性债务总量风险尚处于可控范围之内。但是，我们的研究表明，与国外处于类似发展水平的历史阶段相比较，我国目前的地方政府负债率相对较高，而且部分地区的债务率（债务余额/综合财力）存在一定的风险。

　　更为重要的是，我国地方政府性债务风险主要来源于一系列结构性问题：从浅层次看，一方面，1994年版的《预算法》不允许地方政府发行地方债，而地方政府在城市化发展的压力下，不得不通过各种所谓的“金融创新”大举借债，导致地方政府实际债务快速膨胀；另一方面，我国国有商业银行缺乏有效的约束机制，各级政府通过对商业银行持股控股，控制商业银行的高管任免，命令商业银行将贷款贷给政府项目，导致严重的关联交易。从深层次看，地方政府债务风险的根本原因还在于我国的中央与地方关系不顺，地方政府的事权与财力不匹配以及地方政府缺乏主体税源，中央的转移支付透明度不高，在体制设计上中央与地方关系得不到及时调整。

　　从目前来看，至少有三种情景可能会引爆地方政府债务风险。一种可能是，一旦宏观经济增速放缓，计算负债率指标的分母相对缩小而分子相对增大，则负债率指标很可能超过警戒线。另一种可能是，一旦因物价波动、资金紧张或美国退出量化宽松政策等原因导致实际利率水平上升，就有可能在一些高风险地区出现债务违约。还有一种可能是，由于地方政府债务的主要还款来源依赖于土地财政，一旦房地产泡沫破裂，就会导致土地出让金大幅减少，从而使过度依赖土地财政还款付息的地方政府债务出现违约。如果得不到及时化解，地方政府债务风险将演化为真实的地方政府债务危机，从而对财政的可持续性、金融的安全性乃至整个国民经济的稳定性造成极大的负面影响。因此，尽早研究和制订化解地方政府债务风险的具体方案有着重要的现实紧迫意义。

　　对于允许地方政府自主发债问题，有些同志一直心存疑虑，主要是担心放开地方政府自主发债后，债务规模有可能会失控。而我们认为，存量债务的现状表明，光靠“堵”是堵不住的，因为地方政府的支出责任和资金缺口客观存在。只有“开前门、堵后门、修围墙”，疏堵结合，才能有效管理和防范地方政府债务风险。另外，认为地方政府债务会无序失控的观点，其实质是不信任资本市场，把投资者当作“傻子”，以为地方政府什么都不用做就能把债券发行出去。实际上，地方政府只有改革预算管理，增加财政透明度，接受中介机构的信用评级，才有可能获得投资者的认可。从这个意义上说，赋予地方政府自主发债的权利恰恰是推动预算管理体制改革的有效抓手。

　　在本书中，我们还先后介绍了日本北海道夕张市、欧元区希腊、美国纽约市（1975年）、加州橙县（1995年）、底特律市（2014年）等五个（准）地方政府债务危机的形成原因和处理经验。在此基础上，本书总结出处理地方政府债务危机的三种处置方式。不同的处理模式背后有着自身的逻辑关系。对于具有系统重要性的地方政府债务危机通常会采取救助的方式，比如纽约市是美国最大的经济中心，又比如希腊主权债务危机威胁欧元区的稳定。而对于影响相对较小的地方政府债务危机，则通常会采取任其“破产”的措施。值得注意的是，上级政府或国际组织的救助并非是无条件的，通常是以财政救助为条件倒逼处于危机中的（准）地方政府进行财政金融和经济改革。借鉴国际经验，本书提出了化解地方政府存量债务风险的近期、中期、长期对策（参见第二部分第七章）。

　　值得强调的是，我国现在正处于城市化快速发展时期，自从新一届政府提出新型城镇化战略以来，地方政府的融资压力事实上比以前更大了，但是地方政府现有的融资方式，如融资平台加商业银行贷款、城投债、土地财政等均存在诸多问题，显然难以为继。因此，本书还讨论了新增债务的风险防范途径，即创新城市化融资方式。国际经验表明，地方政府债券、政策性银行贷款、公私合作伙伴关系（PPP）是可持续城市化融资的三种主要方式。

　　不可否认，目前政府官员、专家学者、新闻媒体等关于地方政府债务问题在许多方面尚存争论。归纳起来，主要有以下几个方面：

　　第一，地方政府债务风险究竟是个体风险还是系统性风险？我们根据风险影响的程度，提出“系统重要性地方政府债务”的概念，建议将地方政府债务风险分为三类：第一类，债务指标已经超过警戒线，但尚未发生债务危机；第二类，已经爆发债务危机，但不具备系统性风险；第三类，债务危机已经十分严重，并有可能引发系统性风险，对于不同类型的风险应采取不同的应对措施。

　　第二，地方政府债务问题的本质究竟是财政问题还是金融问题？我们认为，我国地方政府债务风险的形成，既有财政方面的原因，也有金融方面的原因，财政与金融，你中有我，我中有你；若财政方面片面强调是或有负债，则有可能引发金融危机；若金融方面过度强调有地方政府担保，则有可能引发财政危机，并且，二者之间存在着交叉传染的可能性，因此，不能简单地将地方政府债务问题单纯归咎于财政问题或金融问题。

　　第三，地方政府是否应该进行基础设施超前投资？我们认为最重要的一点是投资由谁来决定？是由政府决定，还是由市场决定？我们一直主张让地方政府自主发债，市场说了算。市场会判断该不该修建、有没有效益。万一判断错误，投资者也应承担相应责任、承担部分风险，从而达到分散风险的目的。

　　第四，从政府层级来看，地方政府债务风险主要集中在省级政府还是市级政府？有专家认为，如果以加上或有负债后的全口径债务计算，则风险最大的是省级政府。但是我们通过分析负有偿还责任的债务中，全国各省政府层级债务占比后得出的结论是，地方政府债务风险主要集中在市级政府，只不过对中央政府而言，省级政府的风险更加直接。

　　第五，发债层级究竟应下放至省级政府还是市级政府？2014年8月31日审议通过的《预算法（修正案）》规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市……在国务院确立的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。即发债层级将限制在省一级政府。但是，我们认为，地方政府存量债务风险主要在市级政府，未来城市化新增的融资压力也主要在市级政府。新一届政府强调依法治国，改革也要在法律框架内进行，《预算法》一经修订后，至少十年内无法再次修改，因此应具有一定的超前性。所以，不论短期是否允许市级地方政府自主发行债券，都有必要为此留一个政策的口子。否则，未来很有可能出现法律跟不上形势变化的需要。

　　第六，现行地方政府自行发债试点是否成功？有专家质疑地方政府债券的实际约束力，比如，目前所有自发自还的地方债利率均与国债利率看齐，甚至出现“倒挂”，市场化定价似乎处于失灵状态；地方债信用评级也没有充分体现地区差异，不同地区的风险差别也未能体现。我们认为，对于发行地方政府债券过程中出现的新问题，大多属于“成长的烦恼”，今后将随着市场的演进和成熟会逐步得到解决。

　　例如，关于地方政府债券定价失灵问题，其真实原因是，一方面，在中央政府严格控制试点地区地方发债限额的情况下，债券的供给有限；另一方面，国有银行关联交易的“傻子行为”导致对地方债券的需求无限膨胀，从而导致价格扭曲。而信用评级制度则应由目前的卖方付费机制改为买方付费或第三方付费机制。面对这些问题，不应该是停下来或者倒退，而是要进一步改革。

　　此书是在十多年来有关地方政府债务和城市化融资的多个课题研究的基础上形成的最新研究成果。本书共分为四个部分，第一部分是我国地方政府债务风险的分析与评估，对我国地方政府债务风险进行了总量分析、结构分析和相关分析，并提出了“系统重要性地方政府债务”的概念。第二部分是化解存量债务风险的案例分析与对策选择，分别介绍了日本北海道夕张市、欧元区希腊、美国纽约市（1975年）、加州橙县（1995年）、底特律市（2014年）等五个（准）地方政府债务危机的形成原因和处理经验，并提出了化解我国地方政府债务风险的政策建议。第三部分是防范新增债务风险的对策选择，提出发展可持续城市化融资的三种方式——地方政府债券、政策性银行贷款和公私合作伙伴关系（PPP）。附录A是我们以往有关我国地方政府债务与城市化融资的大部分研究成果。由于地方政府债务风险具有形成原因复杂、道德风险巨大、解决难度极大等显著特征，因此尽管我们的研究历时十年之久，但仍难免挂一漏万。我们原想在《预算法（修正案）》通过审议之前将本书出版，但由于种种原因未能实现。鉴于《预算法（修正案）》已通过审议，本书也可以作为之前有关地方政府债务讨论的一个总结。本书如能引起新一届政府和广大民众的关注，我们将不胜荣幸！

后记

　　从2003年我们开始研究地方政府债务问题算起至今已经十年有余，当年提出的一些问题和政策建议至今仍未过时。

　　随着国家审计署2013年对地方政府债务情况再次进行全面摸底并在年底将审计结果予以公布，之后社会各界对于地方政府债务风险的关注达到了一个新的高度。鉴于庞大的债务规模和并不有力的约束机制，地方政府债务风险始终是政策制定者和市场投资者双方最为关心的大问题。同时，新型城镇化势必给承担主要相关支出责任的地方政府带来新的融资压力。2014年，我们承担了中国金融四十人论坛内部课题“地方政府债务风险化解与新型城市化融资研究”，启动了对相关问题的最新研究。

　　这里，我们首先需要感谢的，是辛勤参与本课题研究的课题组成员。他们是全国社保基金理事会李娜，中国人民银行金融研究所唐滔，中国银监会政策研究局朱太辉，西南财经大学博士生杨坤，中国人民大学博士生赵伟欣。在本书中，第一部分主要由魏加宁、杨坤负责；第二部分主要由魏加宁、李娜、唐滔、杨坤、赵伟欣负责，古珂对日本夕张市的财政重建和纽约市案例部分亦有贡献；第三部分主要依据2010年国家自然科学基金和2011 年国务院发展研究中心的课题成果，由魏加宁、朱太辉、唐滔、赵伟欣整理而成。附录A 由赵伟欣根据历年研究成果整理汇总。

　　北京科技大学易葭苒、李小前为本研究做了大量组织协调工作。

　　在案例研究方面，我们要感谢国家自然科学基金《城市化》项目课题负责人李善同研究员不辞辛劳与我们一起赴日本北海道夕张市进行考察；国际货币基金组织的专家为希腊案例提供了许多宝贵资料和意见；洛阳理工学院古珂承担了许多日文资料的翻译工作。此外，KPMG （毕马威咨询公司）也曾给我们提供了大量关于美国市政债券的相关资料。

　　在2014年与亚洲开发银行联合召开的新型城镇化融资研讨会上，刘世锦、李善同、孟春、张承惠、何宇鹏、王全斌、徐林、宋立、郎福宽、贾康、孙洁、周学东、纪敏、刘勇、高培勇、刘锡良、梁维和、Andrew Smith 、刘琍琍、吉野直行、绪方俊则等多位领导和国内外专家提供了许多宝贵的意见。

　　在中国金融四十人论坛内部课题中期评审会上，林毅夫、阎庆民两位评审专家对本报告提出了宝贵的修改意见，此外，李伏安、王君、刘勇、李麟、毛军华等专家学者也提供了许多的修改建议，从而为我们最终成书提供了不可多得的指导意见。

　　需要说明的是，本书是在十多年来有关地方政府债务和城市化融资的多个课题研究的基础上形成的最新的研究成果。除2010年、2014年承担的中国金融四十人论坛内部课题之外，以往的研究主要包括：2003年国务院发展研究中心宏观经济研究部与日本财务省财务综合政策研究所“地方债务问题”研究项目，课题组成员有魏加宁、王全斌、李建伟、张永生、喻桂华、王彤。2009年技术经济研究部“地方基础设施建设融资问题研究”子课题，课题组主要成员有魏加宁、张永生、喻桂华、李娜、孙彬、唐滔、刘爽、崔柳等。2010年宏观经济研究部“地方政府投融资平台健康发展与风险防范”课题，课题组成员有魏加宁、张承惠、张文魁、倪红日、张永生、王彤、魏慧等。2010年我们承担了国家自然科学基金应急项目之一“国外地方政府融资模式理论和国际经验”，课题组成员徐林、霍学文、徐晓波、张永生、倪红日、张文魁、张承惠、魏加宁、瞿强、张兴隆、朱爱萍、唐滔、孙彬、孙磊、朱太辉、宋超、魏慧。2011年，我们又承担了国务院发展研究中心 “地方政府融资渠道和风险防范—以地方债为中心”课题，课题组成员有魏加宁、魏星、李娜、唐滔、孙彬、崔柳、宁静、孙磊、朱太辉、格桑措姆、赵伟欣。此外，国务院发展研究中心宏观部还与亚洲开发银行分别于2010年和2014年共同主办有关地方政府债务和城市化融资的国际研讨会；与KPMG （毕马威咨询公司）分别于2011 年和2012年共同主办有关地方债务风险和地方政府债券的国际研讨会。

　　最后，我们特别鸣谢中国金融四十人论坛秘书处，让我们得以尽早将以往的研究成果做系统化梳理和阶段性总结，并将此书及时呈现给各位读者。